乡村治理概况十篇-pa视讯

乡村治理概况篇1

关键词：村级治理；乡政村治；复合治理；模式

中图分类号：d638文献标识码：a文章编号：1003―0751(2012)03―0021―04

一、中国现阶段农村村级治理模式的主要特征1.村级治理的概念

治理概念源于西方，是一个处于不断丰富与完善中的概念，其内涵包括多元参与与互动集成、权责相宜与分权制衡、分工合作与互促协调、多元适应与要素回应等关键要义，并由此而形成多元主体平等参与社会活动的不同理论。“治”是一种组织化的要求，“理”则是一种程序化、秩序化的规范。关于村级治理，学术界有几种代表性的观点：第一，村级治理即“村治”。张厚安认为，村治是指乡镇以下农村的村级治理，治理结构是村民自治，村民委员会的行为属于群众性自治行为。第二，指村庄政治。贺雪峰、肖唐镖认为，村治即村庄政治，是指村庄公共权力对辖区公共事务的组织、管理与调控。徐勇等人认为，村级治理就是通过公共权力的配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定治理目标的政治活动。第三，指村民自治。郭正林在分析乡村治理的影响因素时认为，村级治理的概念主要是指村民自治，而村治概念难以反映村庄治理行为及其制度的复杂结构，可以用“村政”概念代之。本文所使用的“村级治理”概念意指党和政府、村民自治组织、其他社会组织或社会力量通过多种形式管理村级事务、提供公共产品的行为及其机制。与管理的概念相比，治理一词更强调村民自治组织、党政系统、其他社会组织、社会力量和管理方式对村级事务的共同参与。与管理强调主体、客体所不同的是，治理更加强调参与主体的平等。近几年来，在一些地区出现的村级治理模式的探索与实践，已体现出了这一趋向。

2.中国现阶段农村村级治理模式的主要特征分析

1980年以后，中国农村的村级治理形成以村民自治为基础的“乡政村治”治理模式。“乡政”是指乡级机构的功能运转，主要体现在乡级政府的职能上，即在乡级政治事务、经济事务和社会事务管理等方面，突出一个“政”字。“村治”是指村级组织对村域、社区事务在自治基础上的具体管理，以“自治权”为核心。乡级行政管理与村级自治管理的目标一致，手段不同，从而形成一种整体一致、局部独立、互促互补的关系。这种“乡政村治”的治理模式具有以下特征。

（1）党组织（党支部、党总支、党委）的核心领导地位。《中国共产程》明确规定，中国共产党是中国各项事业的领导核心，坚持党的领导、人民当家作主、依法治理国家是国家政治生活的总体格局。《中华人民共和国宪法》规定了党的领导地位以及党要在法律范围内活动。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为村民自治的主要法律依据，也清楚规定了在村级治理中，各种村级自治组织必须在党组织的核心领导下依照章程开展活动。在中央、省、县、乡四级政权体制设置中，乡镇作为基层政权，同样要在党委的核心领导下开展工作。因此，不论是“乡政”还是“村治”，均须在党组织的领导下进行，这是中国当前村级治理中最为显著的特征。

（2）“乡政”的指导与主导地位。所谓指导，就是依据《中华人民共和国村民委员会组织法》确立的“乡政”与“村治”之间的指导关系和其他法律关系，乡镇人民政府对村级自治组织即村民委员会仅有指导权而无领导权，村民委员会应该接受乡镇人民政府的指导。所谓主导，就是从乡镇这一行政区域的概念出发，把各个行政村作为乡镇组成的基本单元，按照行政法规的规定，乡镇人民政府有权、有责在所辖区域依法行政，贯彻落实法律赋予的管理职权。由此，每个村就成为乡镇人民政府的依法行政对象，作为村级自治组织的村民委员会担当“村的代表”的角色，往往被视为乡镇人民政府的“管理对象”，自觉不自觉地接受乡级管理。这正是当代中国村级治理“乡政村治”模式的一个特色。

（3）“村治”的独立性与民主追求。《中华人民共和国村民委员会组织法》是全国人民代表大会常务委员会依法制定的村级治理的基本法律，其中规定了村民自治的独特地位及其与各种治理、管理主体之间的关系。这意味着村民自治法定的独立性。同时，村民自治作为当代中国农村的一项基本制度，从制度设计的目标分析，对民主的追求是核心和要义，通过基层民主的充分发挥，汇集民智，实现村民自我治理的预期目标。这种目标的实现，在实践中尚需长时间的努力，需要多种治理要素共同参与。这体现了村民自治在“乡政村治”治理模式中的基础性特征。

（4）法治与人治的博弈。《中华人民共和国村民委员会组织法》详细规定了村民自治程序，使村民自治活动有法可依。但在中国广大农村，特别是中西部欠发达地区农村，村民的民主意识和法治意识淡薄，不能很好地认知自己的法律地位，更不会运用自己的民利，从而为能人、精英治村留下广阔的空间。村民往往期望富于牺牲、为民办事的能人、精英来治理村庄，带领大家脱贫致富。这样，就出现了在表面“法治”的体制下农村“人治”现象的普遍存在。在村民物质文化生活水平不断提高、民主法治意识日益加强的过程中，“法治”与“人治”的博弈不可避免。

（5）法律的滞后性与实践的超前性并存。任何一项法律制度都有其稳定性，这是维护社会秩序的需要，也使得法律存在一定的滞后性。就目前而言，村民自治制度的实施在不同地区的实践中呈现不同的状况。如有的地方村民可能会因“一条烟”出卖自己的民利，而有的地方则形成“组织化”参与的格局。一些地方因土地流转、农民进城、新型社区建设、城乡一体化构建、集体企业集团化改造、集体公有一体化运营、村级城市化探索等实践活动，使得村民自治制度更凸显其滞后性特征。实践的超前性要求法律制度的持续跟进，以维护改革中那些富有治理成效的创新成果。

二、中国现阶段农村村级治理模式存在的主要问题

1.党组织作用发挥不到位

在中国特色社会主义市场经济体制不断完善的当代农村，在《中华人民共和国村民委员会组织法》框架下的村民自治，虽然明确了党组织的职能和定位，但是缺乏党组织发挥核心领导作用的保障配套措施以及作用发挥不到位的惩戒机制，因此，党“领导、保障、支持村民委员会依法、循规开展自治活动”的职能难以得到充分发挥。

2.“乡政”与“村治”面临困扰

从乡镇政府与村庄的关系来看，一方面，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“乡政”与“村治”之间为指导与被指导的关系，而非领导关系。另一方面，行政法规规定乡镇人民政府对本辖区治理单元按照行政首长负责制进行依法行政、依法管理。由此，乡镇人民政府经济社会发展的重任难以落实到作为乡镇辖区组成部分的村级自治组织身上。这种体制、机制上的冲突与矛盾使得“乡政”遭遇尴尬。从“村治”的角度来看，一方面，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会被村民大会选出之后，代表村民管理村务，村民委员会干部代表村民委员会行使职权。另一方面，在实践中，由于农民主体意识、自主观念淡薄，往往“不在乎”甚至“放弃”自己的民利，导致很多村庄的管理慢慢由表面的“村治”演化为实际上的“村干部治”，形成管理的严重错位。由此，违反村民自治现象屡屡出现，且因缺乏有力的监督制约措施，违反自治法律制度的行为无法得到适时适度约束，从而造成治理要素缺失，制度设计的治理目标难以实现。

3.民间组织发展缓慢

在村级治理要素中，民间组织是市场经济体制下非常关键的第三方力量，对党组织的领导、“乡政”与“村治”等治理要素的不足起到重要的补充修复和调剂作用。当前，农村民间组织发展较快，但那些组织化程度高、规模大、市场前景好、带动能力强并且能为农村提供全方位、多途径优质公共服务产品的民间组织成长缓慢。由于农村生产力水平、市场观念、传统惯性、法治意识等因素的影响和制约，我国民间组织尚不能满足农民的需要，也担当不起救济的责任。

4.村级“财政”虚弱，无力支撑治理成本

由于农村长期受“二元结构”的影响，从基础设施、人才状况到基本保障，与城镇差距很大。“分灶吃饭”的财政体制、农村产业布局的统一设置、公共资源的管理制度、收入渠道的硬性规范、分成政策的刚性约束等，使得村级“财政”很难有一个好的收入。这样，村干部待遇仅靠“微不足道”的上级转移支付资金予以解决。这部分资金数额低，并且在一些地方还难以做到按时发放。因此，村级“财政”根本没有足够的财力为村民办实事、好事以及那些需要花钱的事，形成有人干事、无钱办事、无力治事的职能缺位的局面。

三、中国农村村级治理模式创新：复合式治理

从目前中国村民自治所面临的问题可以看出，单纯的自治难以有效解决当前的问题，至少在目前，村民自治离不开政府的积极推动和全力支持。在民主化进程中，不能简单地将国家力量和政府行为视为消极物，在一定的条件下，它会起到不可替代的积极作用。特别是对于中国这样一个历史上长期延续下来的具有发达的国家组织系统的国家来说，民主化进程应该充分利用国家力量和政府行为。①村民自治是一种好制度，但是目前完全自治的社会条件还不成熟。因此，当前比较理想的选择是实行复合治理理论②指导下的村民自治，即建构复合治理模式，充分发挥社会多元力量、多种治理要素的作用，特别是发挥党组织的领导作用和政府在多方面的引导作用。当然，党组织和政府的努力方向是为实现真正的村民自治做准备。建构村级复合治理模式，必须从实现有效治理所需要的主要方面入手。

1.明晰乡村责权关系，发挥“乡政”、“村治”两个主体作用

根据复合治理理论的要求，在治理过程中，要发挥乡镇政府和村级自治组织两个主体作用，政府不再是全能政府，而是有限政府。政府要集中力量“掌舵”，而不是划桨，要有所为有所不为。村级自治组织也不是“全治”组织，而是“有限的”自治组织。

（1）强化“乡政”职能。一是依法强化对村民委员会的指导作用。这种指导关系不同于一般的工作指导关系，特别是在村级自治还不完全具备要素条件的时候，这种指导更具有指引性、纠偏性、实效性、补充性和规范性。二是强化对行政辖区依法行政的职能。切实承担起管理社会的责任，最大限度地为农民获得公共服务提供保障。三是强化机构人员的能力和素质。增强其依法办事和社会管理创新能力以及综合运用多种要素分析解决问题的能力。四是强化“保障”能力。为村民自治和基层党组织“战斗堡垒作用”的发挥，提供经费保证和办事所需。五是强化服务、营造环境。对未来民主化村级治理构成挑战和障碍的主要因素，不在乡村关系中村的方面，而在乡镇政府本身，乡镇政府要为民主化的村级治理创造宽松的环境。③

（2）夯实“村治”基础。一是夯实“村治”的法律基础。严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，依法治村，坚持用法与修法并重，运用与救济并重，不断补充完善法律内容，开辟现行法律缺陷的救济渠道，为“村治”提供法律保证。二是完善“村治”运转规程。村民委员会要自觉维护党的领导核心地位，依法履行法定职责，保障“村治”健康运行。三是维护村民合法权益。依法保护村民利益，教育村民知法、守法、依法办事。四是重视道德文化建设。强化社会文明教化，引导树立农村文明新风。五是发展村级集体经济。广开农民创收渠道，提高农民生活水平。六是加强民间群众性互助组织以及中介组织建设，加强基础设施建设。积极建设社会主义新农村和新型农村社区，改善农民居住环境和生存条件。

2.明确村级“党”、“政”定位，激发村级党组织和村民委员会两个核心要素的积极性

复合治理要求，村级党组织和自治组织是村级治理中的两大核心要素，权重份额很大，发挥两大核心要素的积极性，直接关乎治理的良好成效。

（1）坚持党的领导，改善党的领导。一是深刻认识村级治理在国家治理中的重要意义，自觉坚持和维护党对村级治理的领导，把宪法和法律赋予村级党组织的职能发挥到位，补充和完善相关规制与法律政策，保障党组织在村级治理中的核心领导地位，发挥其在“村治”中的领导、引导、保证、统揽作用，把党组织的要求和农民的意愿在“村治”的过程中有机统一起来。二是深入思考基层党组织在发挥职能作用中存在的困难，切实解决体制、机制、保障等方面的问题，为村级党组织发挥“战斗堡垒作用”和共产党员发挥“先锋模范”作用创造条件，提供支撑。三是清醒把握村级党组织和党员队伍的运转现状，特别是不能完全适应村民自治情况下依法行使领导职能的状况，加强党的自身建设，提升党员干部能力、素质和水平，帮扶贫困落后党员，选好配强党组织负责人，开展创先争优活动，健全党内规章制度，严格党的各项纪律，保证党的纯洁性和战斗力。四是勇于面对新形势、新任务、新挑战，在社会主义新农村建设中，在村级经济社会发展中，不断改善党的领导，创新方式方法，大胆探索、尝试，持续提升党组织的战斗力、感召力和凝聚力。五是培育“双培双带双强”（把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员；党员带头致富，带领群众致富；村党支部书记自己致富能力强，带领群众共同致富能力强）的村级党员干部队伍，创新村级干部任职管理，开展“帮带、帮建、帮助”（好的村级党组织结对帮助带动差的村级党组织，上级党组织和部门对口住村帮助村级党组织建设，企业联村捐助村级建设）活动，探索异地任职办法，妥善解决市场经济条件下责、权、利相一致的村级干部待遇，在贯彻落实党的路线、方针、政策的基础上留住人才、培养人才、用好人才，发挥人才投身党的伟大事业、全心全意为人民服务的示范带头作用，提高基层党组织的执行力，巩固党的执政地位。

（2）依法自治，发挥村民委员会的作用。村民会议是村民自治中的最高权力形式，村民委员会是村民会议的执行机构，在法理上有其重要的地位和作用，在现实治理过程中扮演着非常重要的角色。要在法律的框架内，完善村规民约等群众性自治规章，健全村级事务管理制度，化解村民生产生活中的各种纠纷，承担起依法自治、经济发展、社会稳定、村风文明、生态良好五重责任，负责把生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的五大任务，想明白、讲明白、干明白，使之变成村民的福祉和实惠。

3.提升农民主体意识，培养自主、包容两种精神

农民的主体意识不高，严重影响了村民自治制度设计的预期效果。因此，花大气力、多渠道提高农民的主体意识，已经成为社会的共识。

（1）改善农民生存状况，提振农民的自信心和主体意识。中国长期的“二元结构”，客观上造成了城乡差距以及工农收入及生存状况的较大差异。较低的经济收入直接影响着农民的生活质量和参与社会事务管理的信心，当家作主的主体意识受到冲击，从而最终导致村级治理的制度设计不能很好发挥作用。所以，要努力发展农村经济，改善农民生存状况，提高农民收入水平，刺激农民向更高的需求层次迈进。要逐步培育农民的民主意识、维权意识、公共意识，避免农民为了一条烟、一瓶酒而出卖自己民利的现象，鼓励农民积极参与村级公共事务管理，承担村务管理义务，维护村民自治秩序，推动村级治理真正走入复合治理的轨道，并有效发挥村民主体要素作用，促进治理要素的良性互动，取得良好的治理成效。

（2）加强宣传教育引导，培养农民的包容精神。各级党组织和政府部门，要加强宣传舆论引导和网络文化宣传，积极开展社会教化活动，通过各种方式把社会主旋律、主基调、主方向、主流价值观、主要规范标准深入到农民心中，可以用农民喜闻乐见的表现形式，寓教于乐，在教育、教化中培养社会主义新型农民的道德情操、素质技能和宽厚包容的社会心态以及自强不息的人文精神。

（3）强化制度建设，创新社会管理。健全完善维护农民各项权益的法规政策，保障农民在村级治理过程中的各项权利。

4.扶持发展民间组织，拓展市场、第三方参与两大救济通道

这里所指的民间组织，是指依法由社会个人发起并成立的政府组织以外的各种社会组织。这些组织往往定位于某一服务领域，开展针对性的义务服务或有偿服务，完成党组织、政府组织不能完成的任务。民间组织相对于党组织、政府、村民自治组织而言是第三方服务组织。在市场经济条件下，市场规律引领着资金和消费按照供求关系和价值规律运转，有限政府的有限性给市场让渡出一定的服务空间，由此第三方服务就应运而生，并且发挥着重要的调节和社会作用。这些作用是在中国特色社会主义市场经济规律的驱动下自发完成的，并且作为复合治理要素的重要组成部分，至少发挥着四个方面的功用。

（1）补台上位。当政府或政府性组织不能提供公共服务时，民间组织及时补台上位，有效弥补主渠道功能缺失。

（2）竞争提升。当民间组织的服务产品与政府性组织提供的服务产品相同，就存在竞争择优，这样，民间组织就会监督政府的运作和服务的质量，也有效提升自身的服务能力和水平，达到共同提高的效果。

（3）盘活流通。民间组织的灵活性和自主性特点，使其便于融合社会资本，把农民由单个经济人转化为组织经济人，从而在村级治理中扮演更为重要的角色，发挥更加重要的作用。这样，通过资本的流通，整合公共服务产品和流通，进而盘活社会流通，形成真正意义上的多元参与村级治理的格局。

（4）减低风险成本。从政府来看，每项治理措施的实施都有一定的风险成本。如果可以通过市场让第三方服务组织做起来的事情，就交给市场来做，这样无疑会大大降低行政成本，提高行政效能。而第三方组织也会紧紧抓住市场需求提供优质服务产品，以换取合法报酬，由此，不仅带动了就业，也降低了社会治理的成本。

注释

①徐勇：《民主化进程中的政府主动性：对四川达州村民自治示范活动的调查与思考》，《战略与管理》1997年第3期。②复合治理理论是指多种要素按照不同权重和定位，共同参与治理过程并扮演不同角色，有机弥补单一要素的不足而达到预期治理效果的思维方式与实践设计。③贺雪峰：《民主化进程中的乡村关系》，《河北师范大学学报》(哲学社会科学版)2001年第1期。

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乡村治理概况篇2

【关键词】乡村；社会关系；综述

当今的中国社会正处于由传统向现代的快速转型时期，要理解当今社会的深刻变革，首当其冲应该考察乡村社会的变迁，而要研究乡村社会的变迁，乡村社会关系的嬗变无疑是最基本的视角。同时，为了实现乡村社会的井然有序和和谐发展，仅仅重视基础设施和物质层面的改善是不够的，还需要对乡村社会关系有深刻的认识，从这个角度说，考察研究乡村社会关系也是乡村社会治理、构建乡村社会秩序的重要前提。

一、社会关系的定义

在村民的日常实践活动中，个体所能涉及到的关系主要有三个层次：村民与村民之间交往所形成的关系；村民与组织（村委会、基层政权）之间互动所形成的相互依赖关系；村民个人所属群体与整个社会的关系。韦伯认为“社会关系”是“根据行为的意向内容，若干人之间相互调整并因此而相互指向的行为”；青井和夫将其定义为“一个或一个以上的互动的模式相结合，形成一个功能性单位”；本文中“社会关系”的释义参照贺雪峰关于“村庄社会关联”的定义：“村庄社会结构的基础是内部人与人的关系，而人与人之间具体关系的性质、程度和广泛性就构成了村庄社会关联，它是村民在村庄社会内部结成的各种具体关系的总称”。

二、国外学者对中国乡村社会关系的研究

西方学者也曾对中国乡村社会关系和社会结构表示出了极大的兴趣。杜赞奇用“权力的文化网络”概念对中国国家政权和乡村社会之间的关系进行了解读，认为村庄并非是封闭性的，总是以各种各样形式和外界发生联系；韦伯则认为中国的乡村是一个自治性很高和自我防伪能力较强的村庄联合体；黄宗智认为中国的传统乡村是一个关系紧密且封闭的关系共同体，因为乡村有着高度的自给自足性；施坚雅把目光聚焦于中国乡村的乡镇集市贸易，认为中国农民经济活动的中心并不在村庄，而在基层集市；詹姆斯，斯科特在农民的道义经济学框架内，认为村庄共同体中农民有着社会公正和伦理道德的观念意识，并会把集体的利益置于个人利益之上，这就是农民的道义经济学；塞缪尔，波普金则有着跟斯科特不一样的看法，他认为村庄并不是封闭的而是开放的，村民为了追求自身利益最大化，会搁置集体利益，而奉行个人利益至上原则。这就是著名的“斯科特―波普金论题”，也即“道义经济”还是“理性小农”之争。对于中国村落共同体是否存在这一问题，日本学界有著名的“戒能―平野”之争。平野通过考察村落传统的祭祀仪式、集会情况和社会治安等活动认为，庙就是村落共同体的表征；戒能通过考察村落的土地所有权问题，认为村民和村民之间、村民和村落之间的关系非常疏散，从而否认村落共同体关系的存在。

以上国外学者对于中国乡村社会的若干研究，有一定的借鉴和可取之处，但是，要真正理解中国乡村社会的结构和性质，不应该单纯的从“经济的”或是“政治的”视角，而应该以传统乡村的社会关系为核心，立足于“”差序格局”和“伦理本位”的本土社会，这样才会使研究结果更具精确性和适用性。

三、本土化的乡村社会关系研究

自20世纪以来，中国社会学界就开始重视对中国乡村社会关系的探讨，因为了解乡村社会关系的概况和发展有利于学者更加深刻地理解我国乡村组织的运行和农民的行动逻辑。其中，对乡村社会关系的研究主要有以下三个视角：

（一）传统的文化和心理视角

传统的文化视角以中国儒家价值取向为基础，作为研究中国乡村社会关系的起源。有着浓重的中国传统文化心理倾向，因其深刻的解释力度一直为后人引用和修正，但分析过程缺少实证数据资料的支撑和动态意识，导致对当今乡村社会关系的解释力减弱。典型的代表就是费孝通的“差序格局”论、梁漱溟的“伦理关系本位”论、林耀华的“关系均衡”论等。特别是费孝通的“差序格局”概念是对乡村社会关系研究的开拓性概括，对后来的乡村社会结构和社会关系研究产生了深刻影响。比如孙立平就指出：“中国传统社会中的‘差序格局’实际上是一种对社会中稀缺资源进行配置的模式或格局，传统社会中血缘与地缘关系之所以占有重要地位就是因为社会中最重要的资源是以血缘与地缘为基础进行分配的，而建国后稀缺资源的配置制度发生了根本变化，由此也带来了‘差序格局’的变动；”黄光国的人情与面子模式；翟学伟的“缘、情、伦”三位一体的人际关系模式；陈俊杰、陈震提出的差序格局的“伦理、情感、利益”的三维建构等，都是对差序格局模式的补充。

（二）变迁中的结构视角

从结构视角研究中国乡村社会关系，把整个乡村社会内部看成是一个相互联系的整体。从分析的层次上看，它属于宏观或是中观层次，其中最能体现这个分析视角的是对中国家族和宗族组织的研究。宗族组织的研究假设是传统的“皇权不下乡”思想，认为整个农村是一个自给自足的乡村共同体，村民们在这个共同体内可以得到情感、生产和生活上的全部满足。“乡绅阶层”是乡村社会关系的主要研究对象，传统农村“士绅阶层”不仅是乡村秩序的主要维护者，也是村民日常生活中关系的调节者，是农村社会和国家政权互动的缓冲地带，孔飞力的“士绅统治”和黄宗智的“第三领域”反映的就是中国传统农村士绅的力量。

自中国社会学重振以来，农村的家族或宗族组织就是社会学关注的焦点，特别是近年来，随着中国农村社会的转型和新农村建设的不断开展，宗族组织和宗族活动却没有随着现代因素对农村社会的影响而式微，相反，许多学者在研究近年来的农村宗族问题时，却发现宗族组织和宗族活动在农村有复兴的趋势。王沪宁从功能主义视角深入地分析了当代中国的村落家族文化；杨善华、刘小京从变迁的视角详细解读了中国农村宗族在改革开放后的变化；贺雪峰、全志辉从社区记忆的层面分析了村庄中国家、村级政权和村民三层之间的社会关系；而肖唐镖则从乡村治理的角度探讨了家族的各项功能。自实行村民自治制度以来，乡村治理的一系列问题都是社会界的研究热点，近年来，随着宗族的复兴，不少学者开始挖掘农村家族在乡村治理中和农村社区建设中的积极作用，而对宗族的研究，正是探究乡村社会关系网的窗口。

（三）日渐流行的网络分析和社会资本视角

相对于文化和结构视角，运用网络分析和社会资本专门研究乡村社会的视角还比较新，研究成果也比较少，研究的问题一般都集中在社会网络与地位获得、不同阶层的社会网络和社会资本的差异、公司企业等组织的网络和社会资本等。其中，专门对农村关系进行考察的有：张文宏对天津农村居民的社会支持网进行了大规模的问卷调查，结果表明，天津农村居民的社会网是以高趋同性、低异质性、高紧密性为特征的。同传统中国农村相比，以血缘和婚姻联系起来的亲缘关系在社会网中的重要性虽然有所下降，但仍然是一种最重要的社会关系；胡荣运用普特南共同体趋向的社会资本理论，测量了中国农村基层社区的社会资本状况，并据此探讨了社会资本与村民政治参与及村级选举的关系；林聚任从社会风气观、公共参与、处事之道、信任安全感和关系网络五个维度，调查了山东农村的社会资本状况，调查结果显示，农村社会资本呈现出传统性、关系主义、家族主义、特殊性信任、社会参与性低的“明流”特点；也有学者研究了关系与信任在农村社会的地下“”蔓延中的运作逻辑，邓燕华通过对湖南某村长期的田野调查，发现了关系是地下“”蔓延的主要渠道，而在交易过程中，存在着“自己人”和“外人”的界限和不同的交易规则，关系信任是地下“”交易成功的根本保障。

四、结语

长久以来，学者都视中国乡村为一个村落共同体，在滕尼斯对共同体和社会所做的对比分析中，共同体内亲属、乡邻和朋友的交往原则是情感、认同和依恋；而社会中成员的交往原则则为理性、功利和弱认同。显然，村民的社会关系状况深受所处的共同体结构的影响，然而从建构主义的视角来看，村民之间的互动也在重塑和改变着乡村共同体的结构和内容。村民对原有乡村共同体的认同已经逐渐弱化，功利主义不断侵蚀着人与人之间的亲密情感，因此不少学者预测乡村发展的终点将是城市化，乡村社会关系和乡村人际交往最终将成为城市社会关系和人际交往的特征在乡村的复制。然而乡村社会的某些特征，例如相近的邻里、共同的血缘和共同的集体利益都是在短期内无法完全消除的，这些村庄特征仍然将日益个体化的村民联结在一起。村民仍然对乡村共同体有着最原始的认同，这可以解释，虽然村民间交往的功利性因素不断增强，但是交往中依然保有充满乡土气息的人情味。这种充满人情味人际关系的存在也就决定了村庄变革的未来绝不是简单的对城市的复制，而是带有自己独特之处的乡村秩序的重构。

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乡村治理概况篇3

一、总体发展概况

**街道地处**区最西部，辖区总面积**平方公里，1耕地面积**万亩，是重要的水源地和生态湿地保护区。街道下辖**个行政村、**个社区，总人口**万人，****户，其中：农业人口***万人。

到****年基本建立城乡一体化发展的体制机制；公共财政收入****万元，较上年增**%；农民人均纯收入****元，较上年增长***%；村均集体经济收入达到***万元；城乡公共服务均等化基本实现，城乡社会管理体系基本完善；农村基层组织建设全面加强，农民民主权利得到有效保障。

1、注重城乡科学合理规划。调整优化区域空间布局。重点打造现代农业、文化创意、生态旅游等低碳、生态新概念，并着力打造集中居住型现代社区。

2、注重富民载体建立健全。根据**区关于富民强村的有关文件精神，于****年**月份组建了以动迁农户为投资主体的富民物业专业合作社，并依法进行工商注册登记。截止****年**月底，富民物业专业合作社入股投资股东共****人，投资金额****万元，主要投资高效生态农业项目、老镇区改造及商业载体开发建设项目，按照8%的年均收益进行分红。

乡村治理概况篇4

关键词 村庄 治理 权力 政治社会学 

一、 问题的提出与立论

村庄政治是理解乡村社会政治性质的重要领域，而对村庄权力结构的分析则是理解村庄社会政治的基础。所谓村庄权力结构，是指村庄各主要权力主体之间模式化的互动关系。对中国农村村庄权力结构的研究曾有两次高潮，第一次是在20世纪中叶前后，费孝通在研究传统乡土中国的权力结构时候，区分了村庄中同意权力、横暴权力和教化权力这三种基本的权力类型，特别强调教化权力在传统乡村基层治理过程中的突出作用[1]。杜赞奇考察了20世纪上半叶华北农村村庄权力结构的变化，区分了赢利型经纪与保护型经纪[2]。黄宗智分析了在华北和长江三角洲不同的土地占有形态、不同的家族力量和结构对于村庄权力结构类型的影响[3]。

第二次高潮是20世纪80年代末以来。由于国家权力近1个世纪以来在乡村的日益深入与近20年村落社区自治权的迅速成长，造成了空前复杂的权力互动呈现于村庄场域，构成了中国底层农村政治的动态的和主要的层面，因而成为理解村庄政治拼图的关键和衡量农村政治发展水准的重要标尺，也就自然成为近年乡村治理研究领域的热点。国内政治学、社会学等学科的众多学者以及海外汉学界从各自的学科视角出发，对村庄结构进行了比较广泛而深入的研究。在研究内容上不断拓展，在研究方法上不断创新，其成果灿然可睹，观点迭涌纷呈。概括起来，这些研究主要是从两种不同的视角分别展开的，一是对村庄内部各个权力主体之间的互动关系进行研究，二是对国家与村庄的关系进行研究。

前一种研究思路侧重于分析探讨村庄权力在不同的家族、不同的自然村或者不同“片”乃至不同的人们之间的分配，进而对村庄权力结构的特征进行概括，这种研究实际上可以被称为“村庄权力结构的内部研究”。贺雪峰以江西的个案说明，人民公社时期及以后一段时间，有些村的干部在姓或者片之间的分布不仅逐步形成了固定的比例，而且由哪一片或者由哪一姓担任一把手或者二把手，都逐步固定化了，他将这种现象称为“模化”。[4]仝志辉也以江西的个案村为依据探讨了类似的现象，提出了精英均衡的概念。梅志罡所观察的个案村，“在村治权的分配上历史地延续一种族姓均衡机制，这种机制表现为：（1）村级主官不集中在同一姓氏，往往大姓、小姓各一；（2）全村村官在族姓间席位分配上的均衡”。他将这种现象称为“均衡型村治模式”。 仝志辉、贺雪峰还采用“治理精英―非治理精英―普通村民”的三层分析工具，借助这种三层分析法，他们认为可以理解当前村庄权力运行的状况特别是村级权力的合法性状况[5]。

更多的研究倾向于直接分析国家与村庄的关系，这种研究实际上是一种“村庄权力结构的外部研究”。其主要分析工具是国家-―社会关系分析框架或市民社会理论。实际上，国家-―社会关系与市民社会理论不仅是村庄权力分析也是分析农村政治发展甚至整个中国社会转型与变革的主导研究工具。起初，人们强调国家与社会之间的相互独立，对“市民社会”的倡导不遗余力。随着讨论的逐步深入，人们逐渐超越了这种简单化的模式。周其仁对中国农村产权的研究虽未完全摆脱这种简单化框架，但他已强调了村庄与国家之间的交易和博弈及彼此间的日常互动[6]。越来越多的研究者注意到，国家与农村社会之间并不是简单的零和博弈[7]，而是更为复杂的互动关系。[8]王思斌等人对乡村干部之间的交往结构以及管理区干部与村干部的互动过程与行为进行了比较深入的分析。孙立平等人以华北地区一个镇的订购粮的征收为例，分析了在正式行政权力运作过程中，权力的行使者将人情、面子等日常生活准则和民间观念引入权力行使的过程[9]。周晓虹则在国家与社会关系的视野下对毛泽东时代和后毛泽东时代农民政治参与的状况及意义进行了深入系统的比较研究[10]。

海外汉学界对中国国家与农村互动关系的研究，除了运用国家-―社会关系或市民社会理论，还采用了法团主义理论。前者如怀特在对浙江萧山地区民间社团的研究中发现，与改革引发的社会经济变迁相契合，在国家与经济行动者之间，一种非正式的、非官方的民间经济和组织正在出现，它们与国家体制的界限日渐明显，活动空间正在扩大；后者如克利赫发现，农民间的冲突以宗族联结作为社会单位，其组织形态不是体制外的身份集团，而是跨越体制内外的同宗集团，很多时间，冲突不是发生在农民和干部之间，而是发生在一组干部和群众与另一组干部与群众之间。宗族网络模糊了国家和社会、干部和农民之间的界限。[11]美国的简?奥伊（jean oi）在《当代中国的国家与农民》一书中，自称她并不过于关注国家与社会之间的力量消长，而是更乐于讨论二者之间的互动方式[12]。这些研究将“国家―社会”范式推向一个新的深度。

崔之元在 “国家―社会”的两层分析法的基础上，又提出了三层分析法，即“上层”（中央政府）、“中层”（地方政府和新兴资本大户）、“下层”（广大挣工资谋生的老百姓）。崔之元认为，从中央政府与普通民众的“上下联盟”来制约“中间层”地方精英的离心倾向，只是“上中下”三者良性互动的一个环节，另一个环节是“中间层”对“上层”过度集权的制约[13]。

精英结构是村庄权力结构的重要侧面，因为在村庄权力的内部和外部结构中，村庄精英居于承上启下的中介地位，构成村庄权力互动的交叉点和集合部。因此对村庄精英的分析可作为村庄权力结构分析的切入点。实际上，近百年来，中国大陆乡村精英的地位、作用一直是海内外研究中国农村问题的政治学家、社会学家、人类学家关注的焦点。如早期的“双轨政治”[14]、“士绅操纵”[15]、“士绅支配”[16]、“经纪体制”[17]，近期的“主人―人”理论[18]、“边际人”理论[19]、 “庇护关系”理论[20]等，这些概念（理论）多少带有当年马克斯?韦伯所提出的理想型概念的印记，即依靠财富、权力和声望这三个范畴进行定义。其后吴毅又提出“村治中的政治人”的概念[21]，党国印阐述了“乡村权势阶层”现象[22]。王汉生则研究了农村工业化对农村精英构成及其相互关系的影响，她不仅揭示了乡村工业化引发精英结构和关系变化的复杂机理，而且在分析精英构成地位差异时划分了四种“理想型”乡村社区，富有启发性[23]；

总的来看，上述研究已达到相当深度，但也存在着明显的缺陷：第一，对具体村庄的权力结构进行实证或个案研究时，缺乏有解释力和包容力的分析框架，在理论预设方面显得比较薄弱；第二，对当下村庄权力的互动结构的研究不够；第三，在研究视角上，关于村庄权力结构的内部研究与外部研究相互脱节，因而不足以描述与解析当前村庄治理的实际状况。 本文则是以前两类研究为起点，把规范研究与实证研究特别是个案研究相结合，建构村庄场域中国家―村庄精英―普通村民的三重权力分析框架。具体地说，本文的研究按以下思路展开：第一，分析村庄权力结构特别是国家与村庄的关系（村庄的外部权力结构）的历史演变，即从传统的的村庄双重权力结构（国家―乡绅）到人民公社时期村庄单一权力结构再到改革以来村庄三重权力结构（国家―村庄精英―普通村民）的嬗变；第二，对当下的村庄权力结构作分层（三重）研究：一是自上而下渗透到村庄的行政权力。二是由村庄体制内精英和体制外精英直接行使的自治权（“村治”权力）。三是村级治理的最终所有权，其主体是普通村民，他们是村庄精英们特别是体制内精英的直接授权（委托）者，也是“乡政”权力（通过乡镇人民代表大会）的间接授权者。通过三重权力的分层研究，就把“村庄权力结构的内部研究”与“村庄权力结构的外部研究”有机结合起来。在这一框架中，以乡政组织为载体的“乡政”权力运行是国家权力与社区权力互为渗透、互为影响的连接点，因此也是“村庄权力结构的外部研究”的核心；而直接行使“村治”权力的村庄精英在村庄权力结构中居于承上启下的中介地位，构成村庄权力互动的交叉点和集合部，因此对村庄精英的分析是“村庄权力结构的内部研究”的基点；第三，着重研究三重权力在村庄治理中的相互作用。因此作为本文核心概念的村庄权力结构其实质即是村庄体制内权力与体制外权力，“乡政”权力与“村治”权力以及所有权与使用权之间的互动关系。它集中体现在村庄各权力主体运用村庄内外各种资源的互动过程中。 

二、 村庄权力结构的历史演变

一般来说，在国家与社会关系上，中国从国家于社会之中产生之日起便反过来侵吞了社会，以皇权为核心的中央集权的政治系统与一盘散沙的弱小社会并存，表现出强国家、弱社会的基本特征[24]。《诗经》中“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”之类的经典辞句，表明国家取得了对社会的无所不在的统治权，但是，国家对社会特别是广大农村社会的实际控制在深度、广度和力度上受人力、物力和财力以及治理能力等的限制，仍有其界限。由于小农经济是彼时社会的基本经济形态，它分散于地域辽阔的农业村落，以家庭为单位，自给自足，较为独立和封闭，国家自上而下的权力从未深度介入到农民的日常生活之中（与市场条件下国家通过改变一个经济参数就能实现社会的联动形成对比）。马克斯?韦伯在分析传统中国国家与社会关系时，有过这样一段概括：“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失。”[25]因此，“在中国，三代之始虽无地方自治之名，然确实有地方自治之实，自隋朝中叶以降，直到清代，国家实行郡县制，政权延于州县，乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量。”[26]w?古德先生则从着重分析了乡村宗族势力在传统中国农村社会的强大势力：“在帝国的统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序”[27]。

既然有2000多年封建传统的中国是一个有着同样悠久的乡村自治传统的社会，那么：1、在行政权力仅延于县级边界的条件下，为什么国家还能对整个社会进行高度的整合？2、乡村社会在国家行政权力缺位的情况下，为什么能够保持高度的稳定？

首先，皇权至上与家国同构实际上就使中国封建社会形成了一个“差序格局”，[28]它犹如一“无形而无所不在的网络”牢牢地把握着国家与乡村社会的关系。尽管国家没有全面介入农村社会生活，但是，由于农村社会的自治主体――作为权势阶层的乡绅与封建王朝有着紧密的联系。他们一方面期望自己得到官府的赏识获取一官半职，另一方面又需要依重国家权力维护自己在农村社会的权威。实际上，乡村自治社会的非政治性权力与国家的政治性权力相比，其等级性、专制性并无二致。这样，乡绅阶层实际上就与封建皇权之间达成了一笔廉价交易：国家无需以昂贵的成本直接渗透于乡村社会，而是借助乡绅阶层获得在农村的“合法性”；乡绅阶层也不需要建立自己的武装力量，而是借重国家的权威获得了他们直接控制乡村社会的“合法性”。因此，在以宗法、伦理、差序这支“看不见的手”实现国家对乡村社会高度整合的背后，实际上是看得见的共同利益。 其次，由于乡绅阶层依重了国家的权威，从而使乡村社会的非政治性权力获得了等级性和专制性，这样就容易让自治共同体内的农民感觉到，如果他们不服从乡绅阶层的统治就会直接面对国家机器的镇压。小农经济的分散性使得农民近乎与外界处于隔绝状态，同时，家庭经营形式也使其角色分化和社会分工的程度比较低，彼此间缺乏持久的互动关系，农民在建立正式的集体性组织方面面临的困难非今天的标准所能衡量[29]。因此，对于那些试图反抗的农民来说，他们寻找同盟者的成本实在太高，以致于其对乡绅阶层的不满只能停留于心理层面。况且，乡绅阶层作为乡村自治主体的局面在当时的制度下是有其合理性的。因为，无论如何农民总是希望在自己耕作与生活的土地上能够保持一个安定的秩序，尽管这种秩序的保持可能是以牺牲自己其他方面的利益为代价（如给地主服劳役等），但是，对秩序价值的高度张扬使他们认为这种牺牲是值得的。而在传统的农村，最有资格为农民提供秩序的人就是经济上富有的乡绅阶层，因为只有他们才能对乡村社会的安全和秩序提供充分的经济支持，穷人因为缺乏经济基础自然也就难以在同样是穷人的农民面前获得号召力。亚里士多德在分析政体的类型时，把由平民掌权的国家称为暴民政体，意在揭示政治权力必须与经济基础相对称，否则只能导致权力运行的失序。同样，马克思把经济基础的变更放在了社会制度更替的首要位置，中国共产党于建国后在农村推行的一系列变革，如大跃进、人民公社化运动等都是以农村的土地改革为基础的。

从以上的分析可以得出以下的结论：中国封建时代国家与社会高度整合关系模式的维持，动力来源于两个方面：一是封建皇权、乡绅阶层的利益互动关系以及在此基础上形成的国家―乡绅阶层的双重权力结构；二是宗法伦理与风俗习惯的张力。如果按照新制度经济学的观点，宗法伦理与风俗习惯实际上是规范国家与社会关系的非正式制度，而现实的利益关系则是这种非正式制度对制度适用者的报酬。在没有外界压力的条件下，这种国家与社会的关系模式非但很难获得制度创新的动力，相反会形成一个自我维持、自我强化的报酬递增格局，也即国家、乡绅阶层（甚至农民）都会认为自己是当下制度安排的受益者。中国封建社会之所以是一个超稳定的等级社会，其原因概出于此。

在乡村自治条件下，由于国家对乡村社会的统治靠的是一种利益交换关系和宗法伦理等非正式制度纽带，所以，随着统治者日益陷入外界压力状态而意识到需要变革社会结构时，就面临着缺乏制度化、组织化的社会动员渠道的局面。国民党政权期间曾试图改变这一状态， 1926年1月，国民党二大通过了《农民运动决议案》，试图通过对农民进行经济的和政治的动员，使中国走上变革图强的道路，但是，由于国民党始终没有下定决心变革所有制基础，因此，当农民对“运动”表现出热情时，上层又有所动摇了；再加上中国共产党大张旗鼓地开展了乡村动员，并迅速获得了农民的拥护，国共合作起了微妙的变化。1928年，蒋介石、陈果夫正式提出暂行停止民众运动。到1930年，中央政治会议通过《农会立法原则》，规定只有“耕作农地面积在20亩以上”，或是“中等学校毕业习农业者”才可成为农会会员。

到20世纪中叶，情况发生了新的变化。建政后的中国共产党本着对实现现代化和建立社会主义的期望，把对乡村社会的政治经济动员与整合放到了极其重要的位置。而且有了在革命战争时期在农村打下的政权、组织与制度基础，国家很快凭借自己的组织力量先后在农村发起了合作化运动和人民公社运动，达到了国家组织力量对基层农村社会的完全控制，这种控制与高度集中的计划经济体制以及身份制相结合，使改革前的中国农村社会呈现出“政社合一”的凝固化结构。在这种结构中，国家的组织边界实际达到了村社组织一级，或者说，村社组织的行政化使公社权力以前所未有的规模和深度直接渗入乡村社会的各个角落，[30] “不管是通过党支部还是生产队长，每个农民都直接感受到了国家的权力”[31]。可见在人民公社时期，村庄一级（大队）的权力结构是比较简单的。一方面在党的一元化领导和毛泽东个人高度集权的体制下，国家权力在横向和纵向上基本都是同质的，其各层级包括公社都大体上是一个单纯接受（党）中央指令的受控体；另一方面，基层农村社会也是集中统一的国家权力支配下的一个行政区域，缺乏最低限度的自组织能力和自治权。由上述两个方面组合而成的村落权力结构是严重失衡的、一边倒的，甚至是单一的。它使国家配置社会资源的成本急剧升高，国家面临着向社会渗透的财政制约，社会发展的潜能受到极度抑制。国家合法性这个在社会主义看来根本不成为问题的问题也凸现了出来。正是在这种时代背景下，社会主义国家纷纷发生结构性变革。就中国的情况而言，始于70年代末期，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革直接导致了人民公社体制的瓦解，既定了农村权力结构受到挑战，单质的一体化的权力格局开始分化和分层，村庄场域开始出现前所未有的国家―村庄精英―普通村民的三重互动构架。 

三、 结构化的国家权力

始于1970年代末期，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革直接导致了人民公社体制的瓦解，既定的农村权力结构受到挑战，单质的一体化的权力格局开始分化和分层，村庄场域开始出现前所未有的国家―村庄精英―普通村民的三重互动构架。在村庄场域的三重权力构架中，科层化的国家权力居主导或支配地位，它对其他两类权力保持着强有力的渗透和影响。这种影响首先表现为国家权力以一种制度化的形式对村庄社区治理的介入；其次它还表现为乡镇政权组织（乡政）对村庄社区权力的直接制约或影响。 （一）宏观制度的导入

1978年以来，中国农村经济改革――实行家庭联产承包责任制和政治改革――实行“乡政村治”二元分离，虽然都源于农民的自发创造，从制度变迁的角度来考察，是一种诱致性的制度变迁，[32]但其推广与合法性仍取决于国家权力的认可、推广，并以法律形式最终确定下来，这显然属于典型的强制性制度变迁的范畴。村民自治近20年的成长历程即其明证。1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”自治的本意是一个涉及中央和地方之间的关系或多民族国家中民族关系的一个政治概念，一般是指某一地域的共同体对中央政府的相对独立性。宪法中所指基层群众性自治组织其内涵至少说明，农村社会不再是一个行政化的社会，应该把农村社会非政治性领域的运作过程与国家系统内部政治性权力的运作过程区别开来。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村组法），更加明确地把国家的政权组织与村级组织作了制度化的区分。根据村组法，1、村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，而不是国家政权组织，也不是国家政权组织的派出机构或附属物；2、为了使村委会真正成为一个自治性组织，而不至变为政权机构的附属物，明确规定基层人民政府（乡镇）与村民委员会不是上下级的行政隶属关系，而是“指导――协助”关系，基层人民政府对村民委员会的工作给予“指导、支持和帮助”，但是“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；村民委员会“协助”基层人民政府开展工作。

可见，国家通过制度创新建构了“乡政（行政权）村治（自治权）”的权力格局，从而划定了国家与农村社会的权力边界，这一边界实际上是对联产承包责任制后农村产权关系以及基于这种产权关系的其他社会关系的正式确认，从而为国家权力在农村的上收以及村庄自治权力的萌生和成长提供了制度保障，舍此，国家权力与非国家权力在村庄场域的互动便无从谈起。 （二）国家权力层级中的乡镇权力

乡村治理概况篇5

[关键词]编修；民族乡概况；思考

民族乡（镇）是县（市）人民政府领导下的基层政权机构，是我国为保障散居少数民族平等权利和民利而设立的乡一级行政区域，是我国特有的少数民族自己管理自己内部事务、依法行使当家作利的一种基层政权形式，它是我国民族区域自治制度的一种补充形式，是我国民族平等政策的一种具体体现。民族乡（镇）比一般乡（镇）有较多的自。民族乡工作是民族工作的重要组成部分。如何正确、全面了解民族乡，加快民族乡的发展，是值得重视的问题。这就需要方志人全面客观地记述民族乡概况。笔者在参与《中国民族乡概况》和《新疆维吾尔自治区民族乡概况》的编纂过程中有一点粗浅之见，现特奉献于各位同仁学者。

一、民族乡概况及其编写意义

党的十胜利召开给修志工作注入了新的活力，同时也赋予修志工作者新的使命。要想做好民族乡概况的编纂工作，首先要弄明白什么是民族乡概况？民族乡概况是全面、客观、准确地记录民族乡地理环境、人口与民族，以及成立以来的经济社会发展状况，以资政、教化、存史为目的的综合性官方性资料工具书。

民族乡，是在少数民族聚居的地方建立的乡级行政区域，是少数民族依法行使当家作利的一种基层行政建制，是我国民族区域自治制度的一种必要补充形式。据《中国民族年鉴》（2012卷）统计，截至2011年，全国有民族乡1128个，分布在27个省、自治区、直辖市，上海、山西、海南和宁夏回族自治区未设立民族乡，民族乡最多为贵州和云南，分别达到252个、145个。民族乡工作是我国民族工作中的重要组成部分，作好民族乡工作对于不断推进我国的民族团结进步事业是十分重要的。民族乡概况的编写，直接关系着民族工作的科学发展，它以客观公正的立场，图文并茂地展示了民族乡的资源环境、经济发展、社会现状、科教卫生、风土人情和文化艺术，就民族乡的科学发展提出了实事求是的对策建议，其中的真知灼见可助推民族地区和各族群众脱贫致富，也能为和谐社会构建、新农村建设和民族文化创新提供历史借鉴和智力支持，具有重要的理论价值和现实意义。不仅对总结过去有着较强的现实意义，而且对我们研究新情况、解决新问题、总结新经验也具有积极的指导作用。同时，编修民族乡概况不仅可以让大家更了解民族乡的基本情况，推动民族乡工作的开展，而且有助于对民族乡现实发展状况的理论探讨。

总而言之，编修好民族乡概况，对于民族区域自治的研究，祖国的历史发展，正确处理民族问题和民族关系，各民族乡的繁荣昌盛，起到不可估量的作用。同时，还对贯彻党的民族政策，加强民族团结，实现民族平等，维护祖国统一，促进各民族乡经济、文化建设的共同繁荣和发展，进一步总结和研究新中国成立以来民族工作的成就、经验和问题，发展我国民族学、民俗学、语言学、社会学等的研究，都具有重要的理论意义和现实意义。与此同时，民族乡概况能为政府机关的政策制定和专家学者的学术研究提供资料和参考，能引导社会各界更加关注少数民族和民族宗教工作。

二、关于内容的编写

民族乡概况应记述哪些内容呢？虽然文章在这方面的论述几乎没有，但我们可以参考乡（镇）志的编写方式和体例，以及已出版的民族乡概况。

首先，我们要明确编写民族乡概况坚持的原则和编写重难点。民族乡概况要坚持实事求是的原则，充分尊重事实，充分体现党的民族政策，体现“平等团结互助和谐”的社会主义民族关系，体现“各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展”的民族工作主题。编写民族乡概况要以改革开放为重点，充分展示30多年民族乡的发展变化，全面、客观、真实地反映民族乡经济社会发展的全貌，以科学翔实的史料使世人和后人全面了解民族乡的历史与现状，起到资政、教化、存史的功能。

其次是要详细制定编写提纲，突出重点。值得参酌的有两个，一个是不少省市、直辖市民族（宗教）事务部门编纂出版的民族乡概况，如《贵阳市民族乡概况》、《四川省民族乡概况》、《黑龙江省民族乡概况》、《湖南省民族乡概况》、《浙江省民族乡（镇）概况》、《重庆民族乡概况丛书》等。另一个是2013年9月国家民族事务委员会组织编纂的《中国民族乡概况》，尚未出版。笔者认为，编写民族乡概况要继承并创新《中国少数民族自治区地方概况丛书》（于2009年由民族出版社出版）和已出版的民族乡概况的编写体例，介绍各民族乡的基本情况，宣传党和国家的民族政策，促进各少数民族地区的科学发展。综合起来，主要内容包括：基本情况或乡情概述（环境、资源、气候、人口、民族）、历史文化（风俗习惯、名胜古迹等）、历史沿革与行政区划、经济社会发展情况（农业、乡镇企业、交通通信、财政税收与金融、旅游、教育科技、人才队伍、文化艺术与广播电视、医疗卫生与体育、社会保障与扶贫开发、乡镇建设与环境保护等）、民族（宗教）事务工作、大事记等。既要反映本民族乡经济建设的成就，也要重视社会事业发展的展示，要有一定的信息量和厚重感。同时，突出新发展、新变化和亮点，突出本民族乡的地域特色和民族特色。

三、编写民族乡概况要注意的事项

（一）找准编写出发点和立足点是关键

社会主义新方志是在中国共产党和人民政府的领导下进行编修的，因此，民族乡概况必须以马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的立场、观点和方法，运用新观点、新方法、新资料系统记述各民族乡的历史发展和现状，突出时代特点、民族特点和地方特点，做到思想性、科学性和资料性的统一，起到“资政、教育、存史”的作用，为社会主义建设服务。

当然，在站稳马克思主义的立足点的同时，也要注意志书的客观性。志书是“志”而不是“史”，它是用来“资政、教育、存史”的。客观、如实地记述、反映各民族乡的发展规律，是志书的灵魂。因此，民族乡概况不能单纯地从主观愿望出发，在志书中使用政治色彩浓的、带有评论性的字眼，以免志书失之偏颇。

民族地区编写民族乡概况的特殊意义何在？笔者认为，那就是为了全面、客观地记述各民族乡自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。这既是我们的出发点，也是我们的立足点，而且又是它的特殊意义所在。民族乡概况作为民族乡的第一部志书，是地方志书的一员，把各民族乡人民的活动作为重点记述，立足于各民族乡，记述各民族乡的建立史、发展史。

（二）准确记述各民族乡历史沿革是必要内容

民族乡的产生有其一定的历史背景，提出建立民族乡与提出建立民族区域自治地方是同时的。这主要基于抗日战争时期，为了最大程度团结一切可以团结的力量，即团结全国各族人民建立抗日民族统一战线，中国共产党在解放区首先提出来的。（1）1942年4月，陕甘宁边区政府划定了定边的四、五区和城关镇的两个自然村为回民自治区。9月，又划定曲子县的三岔镇为回民自治区。以后，边区政府又在伊克昭盟建立了城川蒙民自治区，还在回民聚居的农村（如关中正宁县）陆续建立了一些少数民族自治区、乡。在少数民族自治区内，由少数民族自己选举区、乡长，管理自治区内的政治、经济、文化事业。（2）这就是我国最早建立的民族自治区和民族乡。同时，民族乡和民族区域自治地方都是在党的同一政策的指引下发展和完善的。中国共产党从一开始就把建立民族乡作为民族区域自治政策的内容和形式来考虑，早期的民族自治地方就包括区、乡、村三级。1954年颁布的我国第一部宪法，规定少数民族聚居的乡称民族乡，不冠以自治名称。对此，中共中央统战部在对1954年宪法草案中有关少数民族几个问题的说明中指出：“宪法草案上规定，少数民族聚居的乡称民族乡，不冠以自治名称，这是因为几年来的经验证明，在相当于乡一级的自治区，由于地区很小，人口很少，受条件限制，不可能行使宪法草案第二章第五节规定的自治权，所以不叫自治乡，而叫民族乡，以区别于民族自治地方。”（3）1983年2月，全国人大民族委员会起草的《民族区域自治法》征求意见稿说明中指出：“1954年宪法颁布以前，县以下的区、乡范围的民族聚居区都可以成立自治地方，但后来鉴于只在一个区、一个乡的民族聚居区建立自治机关，行使自治权有困难，因而从1954年宪法颁布以后，这些民族聚居区，不再建立自治地方，只设立民族乡，以适应这些小聚居民族成分的特殊情况。”（4）

新中国成立以来，全国民族乡数量发展到现在，已有1100多个。编写民族乡概况的关键就在于准确记述各民族乡的历史沿革，如建立时的历史和变更的情况。这是对历史负责，对我们党负责，也是对我们自己负责，对后人负责。值得一提的是，在续志时要及时修订、补充和完善。

（三）明确民族乡的性质和地位，如实记述各民族乡的经济社会发展情况是重中之重

民族乡与一般乡都是县以下的基层政权，但民族乡与一般乡比较，具有更多的自，体现出自治的性质。而与民族区域自治地方相比，民族乡又不是完全的自治区域，因为在只有一个相当于区或相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使宪法中规定的各种自治权。民族乡不可能建立包括人民代表大会常务委员会等完善的立法机构以及其他与民族区域自治有关的部门以行使自治权。民族乡虽然属于民族区域自治范畴，但无论从理论上还是从实践上看只能是民族区域自治制度的补充形式――这就是民族乡在我国民族区域自治制度中的地位。因此，在明确了民族乡的性质和地位后，编修人员要本着实事求是、尊重事实的原则，要充分反映各民族乡成立以来在经济、文化和社会生活各方面的发展变化。这是民族乡概况记述的重点。

（四）注意突出地方民族性和时代特色

编修人员要通过自然环境、民族构成、历史沿革、经济社会发展情况等鲜活史料来多方展现各民族乡的地方民族性特点，将历史资料与现实的活史料有机地结合与统一起来，做到既能贯通古今，反映出民族发展变迁的历史脉络，又能详今略古，表现出鲜明的时代特色。

（五）注重甄选有代表性、有特色的图片

当现代摄影技术走入古老的地方志后，作为方志传统体例之一的图，发生了质的变化。民族乡概况中，文字不易表达的内容可以通过图片来反映，或者补充文字叙述说明的不足，使得民族乡概况所记录的事物更加完整、形象、具体。所选的图片除要符合志书要求外，还要满足一定的条件，如要充分反映民族乡时代风貌的纪实性，直观显示地方特点和民族特点，较完整地保存人文史迹。同样，照片选材要尽量是本地区别于它地区独有的，不能拼凑“十样锦”。

四、几点思考

一是领导重视，成立编写小组。希望相关部门组织编写民族乡概况，给予财力、物力、人力的支持，将民族乡概况的编写纳入地方志书编纂体系，准确认识其所能发挥的“资政、存史、教化”作用。同时，要提高地方志的使用率，首先要求志书的内容和形式与民族乡科学发展的需要相适应。

二是要处理好继承和创新的关系。总结第一轮《中国少数民族自治地方概况》丛书的编写经验，一些章节目的设置，凡可前后照应的尽可能都要照应。如在记述经济方面的内容，可以设置一些相应表格来完成。读者通过表格，可以一目了然地看到民族乡经济社会发展变化情况。在志书门类划分标准上，尽管志书传统的横分门类、以类系事的方法仍适用于民族乡概况的编写，但那些具有鲜明时代特色和地方特色的事物要在概况中得到充分反映，就必须不拘一格，灵活地使用其他分类方法，如大事记不只是记大事，也可记微观的具有典型意义的人和事；图片除地图外，圆形结构图、曲线图、折扇图等各种统计图同样可以丰富民族乡概况的内容。

三是民族乡经过几十年的发展，无论是民族乡经济社会发展，还是民主法制建设都取得了巨大的成就，民族乡工作在长期的时间中不断得到充实，创造了许多宝贵的经验。但同时，民族乡也还存在一些困难和问题，在新的发展机遇中，民族乡同样将面临更大的挑战。民族乡的研究不仅要研究民族乡的发展历史过程、历史背景，更重要的是要深入研究民族乡的现实发展状况。没有新情况、新问题、新发展的研究就不可能有理论上的提高和发展，要对现实状况进行研究就离不开准确系统的统计数据和深入的田野调查。遗憾地是到目前为止，尚没有专家、学者对西北部民族乡的发展状况进行深入实地的、系统的、全面的调查，更没有与此相对应的各民族乡志。希望本文能够引起相关部门和学者的重视，加大力度对民族乡的现状展开更为深入的研究。

注释：

（1）朱秀宏、姜勇：《试论关于民族乡的建立及其制度建设问题》，《新疆师范大学学报》2004年第1期，第14―16页。

（2）参见中共中央统战部：《民族问题文献汇编》（1921年7月―1949年9月）《前言》，第8页。

（3）陈海超、王尚仁：《新疆民族乡建设的几个问题》，《民族理论研究》1990年第2期。

（4）王尚仁：《新疆民族乡问题初探》，《民族理论研究》1987年第2期。

参考文献：

[1]覃乃昌：《关于民族乡的几个问题》，《民族研究》2003年第3期。

[2]重庆市民族宗教事务委员会会编，滕新才、陈兴贵主编：重庆民族乡概况丛书，四川金城出版社，2013年3月1日第1版。

[3]湖南省民族事务委员会编，李增夫主编：湖南省民族乡概况，湖南省出版社，1997年12月第1版。

[4]四川省民族事务委员会会编：四川省民族乡概况，四川省出版社，1993年7月第1版。

[5]贵阳市民族事务委员会会编：贵阳市民族乡概况，贵阳市出版社，1992年1月第1版。

[6]浙江省民族宗教事务委员会编：浙江省民族乡（镇）概况，中央民族大学出版社，1999年10月1日第1版。

乡村治理概况篇6

关键词：金土地工程居民集中居住规划考察

中图分类号：tu98文献标识码：a文章编号：1007-3973（2012）004-145-02

通过对成都市郫县花牌村与锦江区三圣乡的居民集中村规划的方式、措施以及两者城乡统筹的差异性加以调查研究，能够更好的促进城乡统筹的发展，也能保障土地流转后居民的利益，使政府和老百姓达到双赢，进一步加快新农村建设的步伐。最终提出我们自己对于新农村的建设的新型道路。

1.2调研方法

本次调查由六个人完成，分为两个阶段，前期是主要搜集相关图书资料和数据资料，通过走访三圣乡政府和郫县花牌坊村村委会来完成，形成初步的观点和构架，后期通过问卷调查，到当地向居民了解情况，搜集居民的相关情况。本次调研严谨仔细，完全按照正规的调研程序进行。现在已经完成了后期政府的回访与问卷调查。

1.3调研概况

本团队对所有收集到的信息资料进行整理、分类、统计以及分析。走访的单位是三圣乡政府和花牌村村委会和文化就业中心。后期总共发放了300分问卷，有效回收250份。

1.4调研内容

针对我们的课题，搜集三圣乡和花牌村的资料进行对比分析，着重在看两者对于居民集中村规划和建设后的补偿、土地置换、宅基地以及建后的无地农民的就业和社保问题等进行探索，以更好的实现成都打造田园城市的目标。

2成都地区的示范引导作用

这些年来，成都市一直走在统筹城乡一体化进程的前沿，成都市一直在因地制宜的改变自己的发展方向、保持好的发展进程。很好的落实了国家关于金土地工程建设的方针政策，例如三圣乡等地就在土地集中规划与建设方面取得了突出了成效，其采取的发展地方的特色优势“发展花卉产业”与集中规划在成都地区起到了很好的经验模范作用。

3对成都郫县花牌村和锦江区三圣乡的调查分析

3.1成都市郫县花牌村

3.1.1花牌村的概述

古城镇花牌村位于古城镇政府以南2公里处、距成都市区12公里、郫县县城6公里、彭州市区8公里，沙西线贯穿全村。全村面积约3800亩，共2930人，村（居民）小组14个，党员102人，党小组13个。村年集体经济收入5万元，2009年人均收入6800元。全村主要特色产业是水稻和小麦，目前已建成稻麦模式和菜稻模式标准化粮食生产基地2000亩，被列为郫县粮食丰产示范基地。

3.1.2具体实施方案

(1)指导思想

坚持运用统筹城乡发展的思路和办法， 按照新农村建设发展性、多样性、相融性、共享性的“四性”要求，综合开展田、水、路、林、村整治，加快社会主义新农村农房建设，优化城乡土地资源利用和空间布局，推动花牌村基础设施、公益设施、社会保障建设，引导农民集中居住，促进农民持续增收，再生耕地资源。

(2)运作模式

通过自愿申请参与土地整理的农户将集体建设用地的使用权流转给花牌村集体资产管理有限公司，并由市、县“农投”公司作担保，向银行申请贷款，采取公司运作模式。花牌村集体资产经营管理有限公司与成都市惠农投资建设有限责任公司签定《委托经营管理协议》。

(3)项目的审批与施工组织

在充分征求群众意见后，委托专业规划编制单位，根据相关部门的要求并结合项目区基本情况确定农民新居建设、农村道路和农田水利规划建设方案，编制土地综合整治规划，并报省、市审批立项。农户参与土地综合整治本着自愿的原则，参与农户可获得相应补贴和奖励。

(4)土地权属调整办法

按照土地综合整治增减挂钩，增减平衡，性质不变，权属不变原则。采取“撵地”方式，实施集体建设用地和农用地权属调整。

(5)农房建设方式

1)统规统建。

在充分尊重农户意愿的前提下，按照人均35㎡的标准进行统建房建设。 农户配置人均2-3㎡建设经营性用房，其产权归集体经济组织所有，由业主委员会统一经营，并以股份的形式量化到参与统规统建的农户，其收益优先用于支付小区物管费等农户应承担的集中居住区相关费用。

2)统规自建。

自建房人均建房房基面积约30㎡。一人户拥有280㎡建设用地的，可按60㎡划给房基面积；不足280㎡的，不足部分按480元/㎡补足参与费用。农户实际建房房基面积不足人均30㎡的，其节余房基面积按每平方米给予200元奖励。

3.2锦江区三圣乡

3.2.1三圣乡基本概况

三圣乡位于成都市锦江区，是“国家4a级旅游景区”、“全国农业旅游示范点”、“ 中国花卉之乡”、“中国农家乐旅游发源地 ”。乡内农村区域资源丰富，农业文化底蕴深厚，农村生态景观优美。大力发展其旅游与生态相结合为一体的道路。

3.2.2三圣乡的发展

(1)发展模式

实施因地制宜、错位发展的项目模式，探索休闲经济、产业支撑的发展模式，开展景观打造、城市化建设的模式，创立离土不离乡、就地市民化的生活模式，搭建融资平台、引导民间积蓄的投资模式，实现社会效益显著、经济效益飚升的“双赢”模式。

(2)实施方案

因地制宜发展旅游业和就地市民化。

(3)三圣乡经营模式概况

“一村一品”，因地制宜，错位发展，推进产业布局特色化。规划先行，城乡一体化，推进农村经济建设。通过农房改造景观化、基础设施城市化、配套设施现代化、景观打造生态化、土地开发集约化等方式来规划经营。文化润色，产业支撑，推动乡村旅游健康发展。

4郫县花牌村与三圣乡集中规划与建后的对比探索分析

推进新农村建设，加强居民集中村的建设，在不损农民利益的前提下完成土地的流转，积极探索新型的绿色农业发展之道。鉴此，我们取郫县花牌村与三圣乡两处作为调研地点，下面我们从以下几个方面进行比较和探索。

(1)增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，建设了一批适应现代农业发展要求的高标准基本农田

在这一方面，郫县花牌村是依托粮经规模经营示范基地，为城乡统筹综合示范项目建设提业支撑。推行“七统一”，实行技术集成，以科技创新提高粮油产量。同时大力发展蔬菜种植，促进农民增收，保障市场供给，快速形成新农村建设的产业支撑。目前，全市一流的优质粮经规模化生产基地已初具规模。

而三圣乡和郫县的“统筹城乡”模式不同，处于成都市的“城市通风口”位置，所以整体规划规定了三圣乡的所有土地，只能发展现代农业产业，不能搞建设性开发。以避免高楼林立带来的“通风堵塞”。

所以在进行新农村集中规划时，可以参考这两个地方的模式，即在城镇周边可以发展农家乐的休闲度假村，在农村可以发展种植蔬菜基地或者是水果基地，进而可以发展观光农业，最终达到转型。

(2)改善了农村生产生活条件，提高了农村土地的节约集约利用水平

关于这点，郫县花牌村的做法是成立花牌村集体资产经营管理有限公司，采取公司运作模式，拟写参与土地整理的农户与“公司”签定集体建设用地流转协议和相关补偿协议，将集体建设用地使用权全部流转给“公司”，完成集体建设用地使用权证书的变更。

而三圣乡是将土地开发集约化。对土地严格监管，整合农宅，拆除违建，减少农房占用耕地，充分利用荒山、沟渠、坡坎等土地修建配套经营性用房和会所，盘活土地资源，使有限的土地资源发挥最大的效益。

所以结合二者的优势，可以采取公司治理的模式来管理新农村规划建设后的农业和其他相关产业的发展，最终达到共赢。

(3)增加了农民收入，促进了新农村建设

这方面，花牌村主要采取了一下三点措施：1)建立合作社，鼓励连片发展，以规模经营提高种粮效益。2)实施“订单”式，联建良繁基地，以产业化经营提高农民收入。3)紧密利益联系机制，多渠道促进农民增收。而三圣乡是三圣乡充分利用乡内农村区域的丰富资源，浓厚的农业文化底蕴，以文化润色农业、以文化营造环境，以文化提升经营。

在进行新农村集中规划时一定要把农民的收益放在第一位，只有农民收入增加了，才能带动整个区域经济的发展，最终达到集群效应。

(4)扩展了城乡建设发展的空间，促进了城乡统筹发展

对于这方面，花牌村统筹城乡发展，全面推进土地综合整治及农房建设。土地综合整治充分运用农村产权制度改革的成果，运用民主化和市场化手段，全力推进土地综合整治和农房建设，取得明显绩效。预计通过土地整理新增耕地125.03亩。而三圣乡则是因地制宜，发展以观花、赏花为主题，以休闲为目的，对花卉的科研、生产、包装、旅游等方面进行全方位深度开发和复合性观光休闲农业产业。通过打造“花香农舍”“幸福梅林”“荷塘月色”等一系列休闲产业。

通过以上对比，我们不难发现，“金土地”工程在不同的地方有不同的体现，每个区域都根据自己地区的实际情况，因地制宜，即从当地实际出发，持续推进土地整治工作，不论是发展农业，还是旅游业都是围绕通过土地整理，提高土地质量和增加土地数量的工程。金土地工程”全面实施以来，有效提高了耕地质量，耕地的复种指数、抵御自然灾害能力明显增加，耕地单产和总产明显增加。并促进了规模化、产业化、商品化现代农业的发展，增加了项目区群众收入。同时，为我省经济、社会发展所需建设用地提供了重要的补充耕地保障。近年来，我省非农建设占用耕地的补充耕地，超过90％都来源于“金土地工程”项目实施后新增的耕地。

参考文献：

[1]付克友,王眉灵.成都“金土地工程”统筹城乡土地资源[n].成都日报,2009-6-8.

[2]赵茵,朱婧.四川省市(州)土地整理中心主任座谈会专辑(二)[a].“金土地工程”工作动态,2008,(3).

[3]魏炜.一个政府创造的商业模式[j].创富志,2008,(12).

[4]成都市政府办公厅.关于规范农村土地流转的整改方案[n].2009-8-2.

乡村治理概况篇7

费孝通先生对于传统中国农村社会的经典表述，深刻地体现了中国基层社会所特有的文化渊源和秩序传统，其学术贡献是毋庸置疑的。但是，自从他提出“礼治社会”这一概念以来，就一直被人不假思索地加以援用，以至人们普遍都以为，中国传统农村社会秩序的维持是“唯礼无法之治”。以学术的视野看，“礼治”与传统农村社会秩序的关系，涉及礼与法、基层社会与国家以及地方习惯法与国家法等诸多层面的关系问题，所谓“礼治”并不意味着完全“无法”。如果我们不对这些关系问题加以厘清，对于“礼治社会”这一概念的理解就很容易产生认识上的偏差。前几年法学界出现的部分人士对于政府“送法下乡”、“送法上门”等举措的质疑，从思想根源上说，就是因为认为农村社会固有其“礼治”传统和秩序，所以认为国家的法律、法规以“法治”的名义进入乡土社会，非但可能收效甚微，还会因此而破坏乡村社会原有的公共秩序。

 

一

 

  人们对“礼治社会”的认识产生偏差的原因根源于对“礼”的错误理解。在远古时代，礼是祭祀鬼神以求得保佑的仪式。费孝通也说：“礼是按着仪式做的意思。礼字本是从礼从示。礼是一种祭器，示是一种仪式。”以后，随着社会的发展，人与自然、人与人之间的关系在各个层面展开，礼的性质才相应地发生了变化，从单纯事神的领域转入事人的领域，成为政治、经济和社会生活中所应遵循的行为规范。从西周时期形成的“周礼”来看，礼的核心是“尊尊亲亲”，主要功能是“别贵贱，序尊卑”，其内容涉及政治、军事、经济、司法、行政、教育、婚姻、家庭、宗教等各个方面。《礼记·曲礼》说：“夫礼者，所以定亲疏、决嫌疑、别同异、明是非也。……道德仁义，非礼不成。教训正俗，非礼不备。分争辩讼，非礼不决。君臣、上下、父子、兄弟，非礼不定。宦官事师，非礼不亲。班朝治军，莅官行法，非礼威严不行。祷词、祭祀、供给鬼神，非礼不诚不庄。”

  从社会规范的角度讲，在“礼”之外，尚有“刑”。“刑”一般被视为中国古代法律的来源。《尔雅·释诂》注曰：“刑。常也，法也。”《说文解字》也说：

 “法者，刑也。”刑罚作为维护社会秩序的强制性规范古已有之，史籍载“夏有乱政，而作禹刑；商有乱政，而作汤刑；周有乱政，而作九刑”。在周代，刑罚实际上已包含于周礼之中，《周礼》中的司法官——司寇，就是适应“以刑佐王治国”的需要而设的。“惟王治国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。乃立秋官司寇，使帅其属而掌邦禁，以佐王刑邦国。”由于周代时礼法之间的关系如此密切，以至一些学者往往忽略了“法”(刑)的存在。例如，美国着名法学家昂格尔在分析西周时期中国古代习惯法——“礼”的特征时，就说：“在这个社会中，礼是主导性的并且是几乎惟一的正当行为的标准。”随着春秋战国时期的大变革，“礼崩乐坏”的形势出现，才产生了中国历史上最早的礼法对立。作为这一对立的产物，法家的“法治”思想系统形成，并与儒家的“德治”思想相抗衡。

  礼法对立的根本分歧在于以何种规范维持社会秩序，即是“德治”还是“法治”。儒家主张仁政德治，重视教化手段；法家则主张刑政法治，重视刑赏手段。但从本质上说，二者的目的都是为了维护君主****制度。因此西汉以后，随着大一统政治格局的完善和稳固，儒法治国思想在理论和实践上又实现了融合。融合后的治国学说是具有浓郁法家气息的新儒学，一方面，它用礼义纲常粉饰政治，教化民众，敦厚民风民俗，禁锢人的思想，创设有利于维护统治的思想意识；另一方面，又用刑政威慑锄奸惩恶，钳制民众，打击危害统治者利益的违法犯罪行为。“圣人之治国也，……务致令民有所好，有所好，然后可得而劝也，故设赏以劝之；有所好，必有所恶，有所恶，然后可得而畏也，故设罚以畏之；既有所劝，又有所畏，然后可得而制。”但教化与刑罚相比，还是以教为主，刑为辅。“刑之不可任以成世也，犹阴之不任以成岁也。为政而任刑，谓之逆天，非王道也。”

  儒法思想在西汉时期融合的直接结果，是礼与法在治国实践中的一体化。所谓一体化，并非二者完全等同，而是礼为体，法为用，失礼则人于法。“礼者，民之防，刑者，礼之表，二者相须犹口与舌然。”礼法一体化历经三国两晋南北朝，至隋唐逐渐形成，在唐律中得到最好的体现。《唐律疏义》云：“德礼为政教之本，刑罚为政教之用。”《四库全书总目》“提要”解说：“唐律一准乎礼，以为出入得古今之平，故宋世多采用之，元时断狱亦每引为据。明洪武初，命儒臣同刑官进讲唐律。后命刘惟谦等详定明律，其篇目一准于唐。”后代律法虽在一些具体的条文上有所变化，但对“以刑弼教”、“修刑以复礼”的宗旨则恪守不渝，“礼”所涵盖的家庭、伦理与社会的等级差序成为法典的基本内容。是故，研习法制史的学者通常将中国古代社会秩序界定为“礼法秩序”。入宋以后，占统治地位的儒家致力于把原来属于士大夫以上阶层专有的“礼”进一步社会化、大众化，使之成为所有社会成员共同遵循的行为准则，以至于到明清时期，礼法制度和礼法精神已渗透到社会生活的各个层面，成为传统中国社会特有的一种社会现象。

  从礼法关系的历史演变观之，从西汉直至清代前期，历朝统治者都奉行儒家“礼政为主，刑政为辅”的主张，力求用礼治来控制社会生活，而把刑或法伦理化为礼的范畴，或者作为礼治的辅助手段。在这一过程中，一方面，由于法时常以礼的面貌出现，而对礼的违犯又伴随着刑罚的惩处，因而同为行为规范的礼与法之间，“并没有截然可分的界限，惟其应用范围不尽相同且与时变化”。另一方面，由于礼于法有统摄作用，礼的精神每每渗透于法之中，在律例的制定、法律的实施、案件的诉讼、案犯的量刑等方面，都浸透了封建的等级序列和纲常伦理，因而人们势必更多地感受到“礼”的强制力量。正因为这样，封建王朝所制定的律例，很多最终都转化成了“礼”，内化为人们习惯遵从的一种行为准则，成为乡土社会中“小传统”的一部分，并在社会生活中加以传承。

  费孝通先生在《乡土中国》中所说的“礼”并不完全等同于古文献中所说的礼，他是在广义与狭义两个不同的层面上使用这一概念的，因之他的“礼治社会”也就相应地具备了双重的含义。当他对礼治与法治、法治与人治的概念进行区分时，他所谈及的是狭义的礼，即儒家意义上的“礼”，而“礼治社会”也便成了与法治社会相对立的“无法”社会。他提出，以“人治”的概念与“法治”相对应是不妥帖   

的，因为法治其实也是“人依法而治”，并非没有人的因素。与“法治”相对应的概念应是“礼治”，二者的区别在于维持秩序时所依靠的力量。法律是靠国家的政治权力来推行的，而“礼”是“社会公认合适的行为规范”，它不需要诸如国家这样有形的权力机构来维持，而是经过教化养成的一种主动服赝于传统的习惯，维持“礼”这种规范的是传统。为了说明礼与法律、道德的区别，他甚至还引用了《论语》中孔子与颜渊关于“克己复礼”的对话。

  但是，当费孝通先生进一步说明乡土社会中“礼治”的自主性和自足性时，他又在礼与传统之间划上了等号，认为“礼(即)是传统”。而所谓传统就是社会所累积起来的经验，是经过自然选择所保存的那一套被证明“合于生存条件”的生活方式。它经由文化的涵化和濡化，一代一代地进行传承，以满足所有社会成员的生活需要。显然，费孝通先生这时所言之“礼”已不是儒家所主张的那个“礼”，而是与“大传统”相对应的“小传统”，即社会人类学意义上的“乡土文化”。从他所列举的昆明乡下的房东老太太解决婴儿啼哭问题的传统方法，亦可见他的“礼是传统”的含义之一斑。由“维持礼这种规范的是传统”到“礼(即)是传统”，费孝通先生也相应地把礼的含义由狭义的“克己复礼”之“礼”，转变为广义的文化传统意义上的“礼”，“礼治社会”的概念也随之由“无法”社会转为指称人类学意义上的传统社会，即依靠传统有效地应对生活的社会。

  如果费孝通先生仅仅是在广义的含义上使用“礼”这一概念，那他的“礼治社会”之说无疑是正确的，也不容易引起别人误读，因为在“安土重迁”的乡土社会中，传统的确构成了乡民几乎全部的生活方式。但是，这并不等于说礼治社会就是“无法”的，因为广义的“礼”(传统)作为一种地方性、规范性的知识，不仅包括了乡民对于表现为等级序列和纲常伦理的儒家之“礼”的认识，而且也应该包括他们对于已经衍化为其一般行为准则的“法”的理解。而且，所谓的“礼治社会”也不可能是超脱于国家法律之外的存在。因而，此种意义上的“礼治社会”就决不是没有法律或不需要法律的社会，而只是指仰仗传统来解决生活问题包括维持秩序的社会。费孝通先生的本意是想强调乡土社会凭借传统便足以应对生活，但当他同时又在狭义的含义上使用“礼”这一概念时，他便把“礼治社会”置于与“法治社会”对立的一面，认为它是“无法”的。这是他的“礼治社会”引起人们误解的症结所在。

从历史发展的实际来看，传统农村社会并不是只受国家支配的非自立存在，但同时，完全自立于王朝法律统治之外的农村社会，也可以说是不存在的。职是之故，逃逸于封建法律的控制，单纯依靠无法之“礼”来维持公共秩序的乡土社会，也是不可想像的。从表面看，乡土社会秩序维持所依靠的是儒家所主张的礼治传统，但是从深层看，这种礼治中浸透着法治的精神，而且“礼”本身在相当程度上就是靠“刑”来支持的。费孝通先生所强调的乡土社会礼治传统中“无法”的一面，明显带有理想化的成分，反映了他着述的那个年代知识分子内心深处对于理想大同社会的一种崇尚与追求。虽然他在1984年撰写的《乡土中国》的“重刊序言”中声明，他所提出的“ideal type”是“观念中的类型，属于理性知识的范畴。它并不是虚构，也不是理想”，但仅就其提出的无法的“礼治社会”而言，我们似乎更应该把它看作一种理想中的形态，而非现实生活中的存在。

二

 

  费孝通先生认为传统农村社会秩序的维持可以完全不需要借助国家法律的强制性力量，可能是基于如下历史事实，即自秦汉以降，尤其是明代以来，封建中央集权国家组织就一直在广大农村社区实行一定程度的社会自治。其原因是，在封建统治相对薄弱的地方自治社会中，礼治的作用和社会功能的确显得尤为突出。但问题在于，一方面，虽然中央政府对民间社会组织采取部分的授权和放任态度，以保持乡土社会的自然秩序。但它同时又通过严密的基层政权组织如里甲制度、保甲制度等，实现对基层社会的控制，并将政权牢固地掌握在政府手中。另一方面，即使在实施自治的基层社会中，法治也并非消失了，它只是暂时的遁形，它与礼治始终保持着若即若离的关系。在礼治无法有效地维持地方秩序，或者礼治超越了它的统辖范围的时候，法治随时都有可能现身。换言之，即使在地方自治社会中，礼治也决非维持社会秩序的惟一规范。档案资料显示，在清代，民事案件事实上占了州县法庭承办案件的1／3，这也从一个层面反映了地方社会依靠传统来解决民间纠纷的办法之不足。

  研究法律社会学的中国学者揭示了民间法在中国传统农村社会中的广泛存在。虽然学者们对于民间法、地方法或习惯法的称呼和定义等不尽一致，但他们大体上都把传统农村社会中的礼俗、人情、乡规、族约等，视作独立于国家法之外的民间法的主要内容。从民间法与乡土社会中的“礼”都是地方性知识和传统，是地方社会组织和群体“公认合式的行为规范”这一点来说，我们可以大体上把它们看作同一个东西。根据学者们的研究，在历史上，尤其是宋代以后，封建国家对于民间法采取的态度主要有：(1)国家视“家”、“国”为一体，积极倡导家族和地方自治，鼓励民间社会秩序的建立和民间纠纷的解决，充分发挥民间社会组织及其规范的功能。(2)国家允许地方权威根据民间习惯法调解民事纠纷，维持地方社会秩序，但同时又保持国家法律的至上地位。当二者发生冲突时，斥地方社会规范为“弊俗”，不予采用。重大刑事案件原则上也不允许民间“私了”。(3)国家对基层社会的控制出现失控。导致地方社会秩序基本上由民间法进行调整。这种情况通常发生在统治衰微、社会动乱之际。

  与此相对应，国家法与民间法的关系也呈现出几种不同形态：其一，统一协调状态。在封建中央集权体制下，只要国家权力能够正常行使，中央政府就有能力将地方社会自治及其规范纳入其统治秩序，国家法相对于民间法仍处于一种主导和支配的地位。“这种集权与自治的协调，乃是中国古代社会调整的重要特征之一，也是其得以长期延续的内在合理性所在。”其二，并行或断裂状态。在很多情况下，国家法在基层社会的作用十分有限，地方社会秩序主要由民间法进行调整，国家对此采取容忍的态度，但民间法并未被国家正式认可。因此，“在此基础之上形成的习惯法与国家法之间的‘分工’，实具有‘断裂’性质。”其三，对立状态。国家法与民间法之间始终或隐或现地存在着矛盾和冲突，当维持地方秩序的社会势力恶性膨胀，在一定程度上威胁到国家政权的稳定时，二者之间的冲突表现得尤其明显。例如，清乾隆帝就曾经针对闽、粤、赣地区一些大宗族私自通过械斗方式解决地方争执的弊端，多次进行严厉限制和打击；

  由此可见，虽然作为“小传统”的民间法是乡土社会中自发形成的传统，与国家法基本分属两种不同的知识传统，但民间法从来都不是自立于国家之外的。事实上，它始终以这样或那样的方式与国家法发生联系，而且是在与包括国家法在内的其他知识传统和社会制度的长期互动中逐渐形成的。只有当它与国家法协调一致时，它才能得到官府的认可，否则就可能成为官府排斥或打击的对象，或者顶多是默认与容忍。当然，这种所谓“协调一致”并非等同，而是指它们相互之间不致发生严重的冲突。民间法有时被允许保有与国家条法相悖的内容，但是以不威胁到政权的稳定为限。鉴于民间法与乡土社会中“礼”的相同或相近，我们可以合理地推论，在封建集权体制下，基层社会的礼治仅仅是在一定范围内运作的，它势必受到国家法律的监管和制约。一旦地方势力的发展超出了国家   

权力和法制所能容忍的限度，国家便会通过法治对其进行遏制，将其控制在其势力和处理民事纠纷的范围之内。一言以蔽之，礼治是在国家法律框架范围内运作的。

  礼治被允许在一定范围内作为维持乡土社会自治秩序的手段，“既有重视民间道德教化、主张‘和为贵’等理念方面的原因，也有基于‘讼累’对生产和生活秩序的干扰、尽快‘息讼’等功利方面的考虑，同时也体现了国家对民间的血缘或基层地域组织及乡绅、族长等地方势力的重视。”它不一定就是如吉登斯所言是因为传统国家的控制力量比较弱小，而不得已为之。学者们的研究指出，从秦汉至明清，封建中央集权国家组织就一直在基层社会实行一定程度的乡村自治。但是，不同的朝代对地方社区自治所持的态度不尽相同，有的积极鼓励(如明代)，有的基本认可(如秦汉时代)，有的则明令废止(如隋文帝时)。从中国封建集权国家组织在乡村社区实行自治政策的历史演变过程来看，在高度发达的中央集权之下，似乎更有可能允许基层社会实行某种程度的乡族自治，因为它更无须担心地方自治的发展会危及到其政权的稳固。

相反，允许乡村自治，借用经济学的术语来说，是一种成本最低的统治策略。与之前的朝代相比，明代的中央集权应该算是高度发达的，而它在乡村自治方面实施得最好，效果也最为显着，原因大概就在于此。因此，如果说在不发达的中央集权下，封建政府不得不允许乡村社区实行某种程度的社会自治，那么在高度发达的中央集权下，乡村社区实行某种程度的社会自治，就更是一种被正面加以鼓励的统治策略了。换句话说，在高度发达的中央集权下，如果乡村自治能够有效地维持地方秩序，明智的统治者是不会愿意选择直接使用行政力量的途径来实现其统治的。从中央政府的观点来看，地方一定程度的自主至少可以使中央减轻其行政上的负担，同时又可以使农村社区获得稳定，并依然置于中央政府的控制之下，因此它常常乐于认可和依赖地方自治的解决办法。

三

 

  如果我们剖析传统地方自治社会中秩序维持的具体状况，就会更进一步确认，乡土社会的礼治秩序并非自主自足的。从历史上看，乡村自治职能大多附着于职役组织之上。职役组织除完成国家所委派的征调赋役的首要任务之外，就是执行地方社会的自治职能，包括敦睦邻里乡亲、调节民事纠纷、实施互助保障、维护村社治安、惩戒游手、督农劝桑等。由此观之，乡村自治并非一个完全独立的运作系统，一方面，它依靠地方上的乡正、里甲、老人等，运用传统的行为规范，对农村社区进行有效的社会治理；另一方面，它又在国家政权统治的框架内，依照国家的法律，执行政府的部分行政职能。因此，虽然从表面上看，乡村自治是运用非法律的地方行为规范，以村民易于接受的传统方式维持地方社会秩序，但是从深层来看，却依然是为中央集权的国家组织服务，帮助维护其封建统治的基层社会基础。当然，因为村社留有较大的自我发展空间，所以不排除在某些特殊情况下，一些乡族势力得以迅速壮大，成为带有明显地方性的经济和政治制度，而反过来削弱了中央集权在地方上的统治基础。

  就乡村自治系统的权力构成而言，除国家所委派的里正、乡正等具官方或半官方性质的人员之外，还有耆老和所谓的“乡贤”或“族贤”。以明代为例，封建政府为了加强对地方的行政管理，在全国普遍推行里甲制度。洪武年间，又诏令“于里中，选高年有德、众所推服者充耆老，或三人，或五人，或十人，居申明亭，与里甲听一里之讼，不但果决是非，而以劝民为善”。虽然老人一般也获官方所认可，但他不具有官方色彩，其权力或权威主要依据年龄和辈份这两个世系的标准来确立。至迟在宋代以后，“由于程朱理学在政治上的贯彻，逐步出现把古代宗法制度民间化的过程。从全国范围看，利用宗法制度的民间变形——家族制度——实施地方统治，是普遍现象。”由于村落经常聚族而居，一村往往就是一姓一族，因此里甲制或保甲制实际上是与宗族互为表里、相辅相成的。随着宗教组织与里甲(社)制度的结合，尤其在中国东南地区，老人的角色经常由族长充任。“乡贤”或“族贤”非由政府的指令而产生，而其得以跻身于权力或权威阶层，主要依据个人的能力或才华受到乡族社会的赏识，与来自统治阶层的认可无关或关系不大。总的说来，耆老和“乡贤”或“族贤”的权威或权力主要根植于地方性的传统，但与“乡贤”或“族贤”相比，耆老更多地获国家政权的认可，这也从一个侧面反映了封建中央集权国家组织对传统宗法制度的基本认同。

  就乡村自治系统所涉及的范围而言，主要包括族内与族际或村内与村际两个方面。在广大农村地区尤其是南方，乡民往往聚族而居，一姓构成一村，聚落规模比之现在要小得多。一般以数十户为一村的居多，上百户一村的就算得上是大村落了。在偏远的山区和丘陵地带，自然村落零星散布，规模尤小，而平原地区的村落相对要大些。在聚族而居的村落内部，族中长老和乡贤、族贤在社区治理方面占据着主导地位，由于其权力或权威的纯地方性质，因而地方自治的色彩会更浓厚一些。而在村落与村落之间(或为乡的范围，或为里的范围，因朝代而异)，乡正、里正等在协调社区关系方面起着主要的作用，由于其权力或权威的官方或半官方性质，因而与村落内部的社会秩序维持相比较，明显更多地依靠国家法律的强制力量，自治的色彩也相对显得更淡薄一些。

  虽然从表面上看，地方自治所凭借的并非国家法律的强制力量，而是乡村传统的行为规范即所谓“礼”，但是从根本上看，中央集权国家法律的强制力量是无处不在的。即使以自治色彩更浓的村落内部而论，哪怕是聚族而居的单姓村，它都首先要完成政府所委派的征调赋役及其他任务，在实行村落自治时，以效忠国家和不违背国家法律、不侵犯国家利益为前提，否则就会遭到来自国家政权的直接干预。而在村落与村落之间即乡里的范围内，主要负责推行乡村自治的乡正、里正等首先就是根据国家法律所委任的，他们具有官员或半官员的性质，更多地代表国家政权的利益。他们站在国家政府的立场上，运用国家政权所给予的政治地位，对地方社区进行组织控制，在完成国家所委派的行政任务的同时，兼及乡村自治的职能。虽然他们亦属地方社会人士，与家族的权威相结合，在一定程度上代表着地方势力，同时需要兼顾到地方利益，但是执行国家法律、维护国家利益无疑是首要的。

  而就维护乡村社会秩序所依据的传统行为规范即“礼”而言，它也在一定程度上代表着封建统治阶级的意志和利益。在封建社会早期，作为制度的“礼”是“不下庶人”的，宋代以后以“修身、齐家、治国、平天下”为政治理想的儒家士大夫，才将士大夫家族伦理向庶民世界倡导、推广，以儒家之礼来规范广大农村地区乡民的行为。从乡礼的内容和制订乡礼者的身份都可以看出，乡礼也在一定程度上成为了中央政府控制民间社会的一种意识形态工具，只不过它以地方自治的形式来实现而已。它与国家正统意识形态相结合，起着稳定农村地方社区的作用。

  遵循礼的传统，依照礼的规范行事，并非出自乡民的本能。因此从秦汉至明清，历代封建统治者都十分重视对乡民的“教化”，其手段和形式多种多样。例如，明太祖朱元璋就把教化民风视为治理国家的一项重要手段，立国以后，就在制定《大明律》、颁布《大诰》和《教民榜文》的同时，着手在地方上倡导恢复乡饮酒礼等里社礼制，全力褒扬三代邻里相助、患难相恤之古风。每年春天，各地乡村要以一百户人家为准，按时举行乡饮酒礼之会，由里中德高望重的老人率众乡民宣读誓词：“凡我同里之人，各遵守礼法，恃于凌弱，违者先共治之，然后经官   

；或贫无所赡，周给其家，三年不立，不使与会。其婚姻丧葬有乏，随力相助。如不从众，及犯奸盗诈伪一切非为之人，不许入会。”朝廷还下令在县城和乡里设立旌善、申明二亭。旌善亭立于左，意在晓示乡民，以示劝惩。乡民百姓凡有善恶之行，都在亭里登载出来。“凡民间有孝子、顺孙、义夫、节妇，皆书其实行，揭于其中，劝善也。”申明亭立于右，为里甲、老人议决诉讼之所。根据规定，乡村地区每个里都必须设立申明亭、旌善亭各一座。

乡村治理概况篇8

村民委员会由村民会议选举产生并对之负责；乡镇政府由乡镇人大选举产生并对之负责。相关法律注意到了协调村民委员会与乡镇政府的关系，却忽视了乡镇人大与村民会议的关系，而在法理上，这两个机构应该要重要得多，因为它们分别是乡镇政府与村委会的“母体”。协调乡镇政府与村委会的关系，本质上应当是协调乡镇人大与村民大会的关系。笔者认为，对这个重要关系的忽略，影响了乡镇人大与村民会议作用的发挥；导致村民委员会与乡镇政府的关系无法厘清；导致村民委员会在行使权力时容易失控。本文拟就乡镇人大与村民会议之间的关系做一些探讨。

（一）

按__的看法，民主是个人把自己的自治权让渡出来，通过契约组成一个共同体，个人服从这个共同体的同时也就是在服从他自己，从而使得个人的自由获得最大的保障。一般认为，由于每个人的独特性，因而由一个人来代表另一个人总是不完整的,甚至可以说，代表本身就是不可能的。直接民主是优于间接民主的，而且间接民主的层次越多，那么它距离民主的本意也就越远。但是直接民主受诸多条件的限制，现代国家由于疆域大、人口多、事务杂，很少有直接民主的实例。以中国目前的社会经济条件，推行直接民主是不可想象的。那么，应当如何逐步扩大直接民主的范围呢？一种理想的路径是，在基层社区，由于其范围小、事务具体、人们相互熟悉，有推行直接民主的条件，因此应当在这些小型社区中实行民主自治，培养人们民主政治的习惯和技能，然后逐步向大型社区推广。村民自治就是在这样的思想背景下推出的。但是，由于改革开放后，人口流动性增大，农村青壮年劳动力大量外出，农村中仅留下老弱妇孺，人们除了春节之外少有团聚，从而形成农村的空心化。由于经济来源不在村中，导致人们对村庄事务的关注度下降；而且在当前的经济发展水平下，人们从经济活动中获利的可能性远远大于从村庄政治活动中获利的可能性，这就进一步加大了村庄政治生活的困难。在西部大部分农村社区，一年召集一次村民大会也非常不容易；即使耗费了很大的人力、物力、财力组织一次，村民也多半派些老弱病残去参加，投票表决十分随意，其结果是组织者与被组织者双方都不满意。

为了应付这个困难的局面，各地发展出了一些代议制民主形式，有的叫“村民代表会”，有的叫“村民议事会”，有的叫“村民理财（监督）小组”等，名称繁多，但组织形式却大同小异，通常是由村民选举一些品德清誉、有办事能力、热心为民服务的人组成一个常设的、不领薪酬的小组，人数从数人到数十人不等。一旦村委会有重大决定或人们对相关问题有疑问，即可由他们去交涉，其意见被人们视同村民大会意见。如村民代表会与村委会争执不下，即可由村民代表会议决定召集村民大会。顺便指出，这种做法不符合《村民委员会组织法》的规定。该法认为应由村民委员会负责召集村民大会。这条法律规则授权被监督者启动监督程序，不但有违法理，也实在有违常识。虽然《村民委员会组织法》第十八条同时也规定：“有十分之一的村民提议，应当召集村民会议。”但是这个门槛比较高，难以启动。所以村民会议事实上的召集者常常就是村民委员会。法律上并未规定村民代表会有权召集村民会议。实践启发我们应该修改制度安排，但未修改之前却只能服从它。

“村民代表会”从形式上看非常类似村民大会的常委会。不过，如前所述，启动村民大会毕竟是十分不易的事情。能不能够同时赋予村民代表会议另外一种法律性质，使它能够更方便地实现对村委会的监控呢？可以的，办法就是把它作为乡镇人大的一个代表团，使乡镇人大与村民自治紧密衔接起来。

（二）

村民自治与乡镇政府的关系是基层自治的一个难点问题。

于村委会与乡镇政府的关系，即使在立法上使用的概念也是含混的，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”所谓“指导、支持和帮助”是不确定的概念，村委会可不可以拒绝这种“指导”呢？“协助”又是一个什么概念？如果村委会就某一事项与乡镇政府意见相左而“不予协助”呢？“属于村民自治范围内的事项”其实也是一个不确定的概念。立法者不可能以有限的条文去穷尽无限的事实，也不可能预见到将来可能发生的一切事件，那么关于某一具体事项是否“属于村民自治范围内的事项”必然可能发生争议。

相对来说，由于乡镇政府控制了大量资源，而且是高度组织化的，而村民则缺少资源，而且组织化程度也较低，村委会一旦夹在这二者之间，通常都会选择顺从乡镇政府的意志，除了少数例外。法谚说：“法律并不作精确之规定，而委诸优秀之人作出判断。”在当前形势下，就乡镇政府与村委会之间的权利义务关系作出精确规定是不可能的，那么就应当有一群“优秀之人”来作出判断。事实证明村委会与镇政府均不可以承担这一任务，那么村民大会可否来作出判断呢？也不可以。因为村民大会只有判断村委会行为的权利，它不可能去判断乡镇政府的行为。所以，只有乡镇人大可以对村委会与乡镇政府之间的争议作出判断。乡镇人大是本区域内的最高权力机关，这就意味着，它当然可以撤销并确认乡镇政府的不当决定。而人大是全体人民当家作主行使公共权力的地方，当然也就是村民行使当家作利的地方。这就意味着，用某种形式把村民自治（一种更小范围内的人民当家作主）和乡镇人大联系起来至少在法理上是可行的。最简单的方法是把村民代表会议看成乡镇人大的一个代表团。

当前村民自治的另一个问题是对村民自治内部法律问题的解决。假如不能通过召开村民大会来解决问题，村民同村委会之间的财产争议应当如何定义？它们的地位是不平等的，因此不是民事案件；村委会不是行政机关，因此不是行政案件。对类似案件，法院在受案的时候非常困难。村官的权力虽小，却事关老百姓的衣食住行，“谁来监督五百万村官”并不是一个小问题。如果村民自治同乡镇人大能有效地结合起来，

村民遇到类似情况，就可以比较妥善地解决。如果是普遍性的问题，可以召开村民大会解决；如果是个别性的问题，则可以向乡镇人大的本村代表团作出申诉，以乡镇人大的名义作出裁决。这实际上是赋予乡镇人大某种宪法裁决的权力，在今后的民主政治实践中将具有深远的意义。

（三）

把乡镇人大同村民自治衔接起来似乎是顺理成章的事情。而村民委员会组织法却只花了很少笔墨来描述二者的关系。这恐怕同我们长期以来忽视人大建设有关，也同我们潜意识里把村委会看成一级行政机关有关系。村民委员会组织法具体涉及乡镇人大与村委会关系的法条只有第十五条：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”众所周知，选举权和被选举权是公民的基本政治权利，破坏选举是对公民基本权利的侵犯。依刑法规定，如果在各级人大选举中有上述行为者，严重的可以处以刑罚。而在村委会选举中，却只是规定可以向乡镇人大反映，而事实上乡镇人大又根本无此权限：它既不能宣布选举结果无效，也不能对当事人进行任何处罚。选举中的贿选舞弊等行为，人大应该享有两项权力：宣布选举无效、宣布重新组织选举。而对当事人的惩罚，则应该交给司法机关处置。与此相反，规定村委会与乡镇政府关系的法条却不少，除了总纲性的第四条确立了乡镇政府对村委会工作给予指导、支持和帮助，而村委会对乡镇政府应予协助而外，还有第二条规定村委会的权限包括“向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议”；第八条规定：“村委会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准”；第二十条规定村民会议制定和修改的自治章程、村规民约应当“报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。可见，乡镇及县级政府实际上对村委会享有广泛的上位性权利。事实上，村委会不仅应当有权向政府反映村民的意见和建议，而且村民还应当有权向乡镇人大反映自己的意见。当前的乡村人大代表不能承担这个任务。村委会的撤并恐怕还是慎重些，由乡镇人大提出，由县级人大决定为宜。至于村规民约，则带有立法的性质，报乡镇人大备案可能更妥当一些。

就在乡镇人大闭会期间同村民自治事实上全无法定联系的情况下，第二十八条却规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民行使自治权利。”立法意图不错，但立法者却没有考虑，县和乡镇人大以什么实际上可用的权限去“保证”和“保障”村民自治？由于法律授权过于空洞，现实的情况，只能是乡镇人大扮演旁观者的角色。现行法律之所以作出这种规定，可能是基于两种考虑：一是担心过分削弱乡镇党委、政府对村民自治的控制会导致社会管理难度的增加。我国的国家正式权力从建国以后一直垂直深入到农户，一旦稍微后退，管理者的担心不难理解。就我国的政治传统来说，农村的政治管理一直是“两条腿走路”，一是通过保甲制度尽力使国家权力向下延伸；另一方面通过家族的自治功能来维持农村社会共同体。家族的自治基础，在五四以后，由于个人意识和国家意识的双重觉醒，一直在不断弱化[1]；而实行村民自治之后，国家对个人的计划性控制力也不存在了，取而代之的是市民社会的不断成长。而在自治的市民社会成熟之前，可能存在社会控制的真空。所以法律为乡镇政府保留了一些控制手段。这可以看做是一种妥协和折中。但是，这种妥协也造成了村民自治的停滞不前。

二是怀疑乡镇人大的工作能力。现阶段法律文本上对乡镇人大权限的承认多是一种承诺。事实上，乡镇人大本身的条件确实也不允许它去承担同时控制乡镇政府和村委会这样繁重的任务。乡镇人大不设常委会，只设立主席团，至少在目前，主席团的成员多半是兼职性、荣誉性，其主动工作的动力不足，乡镇人大即使设有专职主席也不过是“一张报纸一杯茶”。有人通过实地调研指出：“目前乡镇人大履职的现状是：一方面法律规定赋权不够，另一方面既定权能也不能充分发挥。”[2]乡镇人大许多代表事实上也是“戴帽安排”的，代表履行职务的积极性不高，人民对他们的认知度、认同度也不高。要加强乡镇人大的建设，首先就应当加强人大代表的素质，其次要加强乡镇人大的实际权力和工作任务，避免它们现在这种“说起来重要，事实上无事可干”的尴尬境地。而加强乡镇人大代表的素质，除了加强学习培训以外，最重要的是通过公开、公平、公正的选举把那些有能力、有愿望为人民办事的人选出来。当前农村选举繁多，村委会选举、人大代表选举、村民代表选举、党支部的“两推一选”，实际效果却并不理想。把村民代表选举和乡镇人大代表的选举结合起来，既加强了乡镇人大，又完善了村民自治、节省了选举成本，不失为一个一举几得的方案。

（四）

村民委员会组织法考虑到了农村情况千差万别，因而不易召集村民会议的情况，故在第二十一条中规定：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按照每5户至15户推选1人，或者由各村民小组推选若干人。”本条规定要求“人数较多”或“居住分散”的村才可以推选村民代表，实无必要。第一，何谓“人数较多”、“居住分散”，各地情况悬殊，实难统一。第二，之所以要求召集村民代表会议，本质原因在于村民会议召集不易，而不易召集的原因很多，不必限于“人数较多”或“居住分散”。某些省的规定涉及了村民代表会议与人大代表的关系问题。有的省份是赞成两者兼容的。比如广东省规定：村民代表会议由村民代表，村民委员会委员和居住在本村的各级人大代表构成。陕西省也有类似的规定。但是也有人持反对意见，认为：“村民代表会议既然名为村民代表的会议，应当只有村民的代表组成，其他人一律不能参加。其他人即使参加，也只能列席会议，而不能享有表决权。”[3]并接着举云南省为例，“不是村民代表的村民小组成员，居住在本村的各级人大代表和政协委员可以列席村民代表会议。”

在此不得不辨的一个问题是，村民代表和人大代表这两个身份可否兼容？人大代表是人民选举产生的，代表人民行使管理国家权力的，是受人民监督并可以被人民罢免的。简言之，他代表了选民的利益。而村民代表也是由村民选举的，讨论决定村庄的各类事项，他也代表了选民的利益。因为乡镇人大代表和村民代表的利益是同一的，所以两者的兼容应该没有问题。另外，根据我国选举法，代表是按选区产生的，而选区“可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分”。即我国是以地域代表制为基础的地域代表制和职业代表制的结合；而职业代表制由于可能引起议会内部的剧烈冲突，所受到的批评是比较多的[4]。这样，假定乡镇人大以村这个居住状况来划分的话，那么乡镇人大代表同村民代表相重合是合法、合理、合情的

乡镇人大监督乡镇政府是毫无疑问的。问题在于，乡镇人大监督村民自治是否会破坏村民自治的独立性？我们认为，自治并非绝对的独立于其他权力，自治只能是在宪法的框架下人民当家作主

的实现。不利于人民当家作主的山高皇帝远式的自治是有害的。而根据宪法的规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。各级人民代表大会是人民行使当家作利的机构。人民自治应当是人民代表大会制度的应有之义。人民自治受

到人民代表大会制度的规范和制约，长远来看是最有利于人民当家作主的。如果人民自治真的成了一种不能制约的权力，最后受到损害最大的一定是人民的权利。因为任何权力总是倾向于自我扩张，一直扩张到它不可逾越的边界为止。假定每个行政村，下划10个村民小组，每个村民小组推选2名村民代表（同时也是乡镇人大代表），每个行政村共选举村民代表20人，从规模上看是比较合适的。如果按照每5户或15户推选1人，则将导致村民代表会规模过大而召集不易，失去村民代表会制度设计的意义。乡镇人大代表与村民代表会代表两次选举可以一次完成，效率较高。这个模式的优越性在于：

第一，每个村民小组中选取2名代表，可以有效避免家族势力或大的利益集团对村政的过度操纵。因为大家族或大的利益集团一般聚居于某些小组，受每一个小组村民代表名额的限制，大家族或大的利益集团可以获得的代表人数是有限的；其他的族姓在全村范围内可能是小姓，但在特定的小组内则可能占相对的多数。

第二，可以有效监督村委会。它一旦发现村委会的不法行为，既可以召集村民大会议决，也可以以乡镇人大代表团名义，向乡镇人大或上级人大申诉，当然，前提是人大的权限要落实。现行的村委会组织法规定：“村民委员会可以召集村民代表开会”（第二十一条），除此以外没有规定村民代表会的其他召集途径，这对于发挥村民代表会的监督作用是十分不利的。村民代表会应当可以根据当时的情况选择最有效的监督途径。

第三，可以有效解决乡镇政府同村民自治之间含糊不清的关系。因为村民代表会一旦对乡镇政府的决定有异议，即可以乡镇代表团的名义要求乡镇人大对乡镇政府的决定进行确认、变更或撤销。这样也避免了村委会必须在乡镇政府和村民之间作出抉择的尴尬局面。同样，乡镇政府如果认为本身决定是合法的而村委会拒绝执行，也可以提请乡镇人大议决，通过村民代表会启动村民大会来解决争议，而不必直接同村委会进行争论甚至强迫村委会服从。这样做，虽然表面上使问题复杂化了，但是，由于村委会和乡镇政府的行为和争议都被纳入了可操作的法律框架之内，对我国的民主法制无疑具有重大意义。

第四，由于各村的村民代表同属于乡镇人大，而他们对本村村委会又具有法律控制力，那么，凡是属于跨村的问题，比如修筑道路、治理污染、社会治安、水源管理，都可以在乡镇人大的体系内协商解决。这就解决了村民自治范围过小，不能解决重大问题的弊端，也为将来的乡镇自治奠定了基础；同时也可以把多数民主同协商民主结合起来，实现民主形式的多样化。

第五，还可以有效地改善和加强乡镇人大。由于人大代表由村民小组直接选出，乡镇人大的基础更为坚实，人民对乡镇人大的工作也更为了解；而乡镇人大通过在乡镇政府与村委会之间充当仲裁者，同时拥有了对乡镇政府和村民自治的监督权限，也可以使自己的权力实化，摆脱目前可有可无的橡皮图章形象。乡镇人大权力实化之后，再以乡镇人大为依托，把民主自治的范围扩大到乡镇，使乡镇自治与乡镇人大建设重合起来，从而解决目前所谓乡镇自治没有宪法依据的问题。

注释：

[1]袁红涛：《在“国家”与“个人”之间——论20世纪初的宗族批判》，载《天府新论》20__年第5期。

[2]张斐松：《论乡镇人大主席的履职与人大制度的完善——浙江省乡镇人大调研报告》，载《人大研究》20__年第3期。

乡村治理概况篇9

关键词：村庄精英 国家权力 村民

一、问题的提出与立论

村庄政治是理解中国政治和乡村社会性质的重要领域，而对村庄权力分析则是理解村庄政治的基础。近半个多世纪以来的国家权力在乡村的日益深入与近20年村落社区自治权的迅速成长造成了空前复杂的权力互动呈现于村庄场域，构成了中国底层农村政治的动态的和主要的层面，因而成为理解村庄政治拼图的关键和衡量农村政治发展发展水准的重要标尺，也就自然成为近年乡村治理研究领域的热点。一些学者尝试运用当下流行的理论或方法去分析村庄场域的权力互动，比较成功的是国家——社会”关系与市民社会的分析框架。

实际上，国家——社会关系与市民社会理论不仅是村庄权力分析也是农村政治发展甚至整个中国社会转型与变革的主导研究工具。起初，人们强调国家与社会之间的相互独立，对“市民社会”的倡导不遗余力。随着讨论的进一步深入，人们逐渐超越了这种简单化的模式。周其仁对中国农村产权的研究虽未完全摆脱这种简单化框架，但他已强调了村庄与国家之间的交易和博奕，强调彼此间的日常互动。 越来越多的研究者注意到，国家与社会之间并不是简单的零和博奕，二者并不一定就是此消彼长的关系。这样一种研究视角使人们对国家与社会关系的探讨大为深入。 而美国的简·奥伊（jean oi）在其名著《当代中国的国家与农民》一书中，自称她并不过于关注国家与社会之间的力量消长，而是更乐于讨论二者之间的互动方式。 这就将“国家—社会”范式推向一个新的深度。

崔之元针对时下流行的“国家—市民社会”的两层分析法，又提出了三层分析法，即“上层”（中央政府）、“中层”（地方政府和新兴资本大户）、“下层”（广大挣工资谋生的老百姓）。崔之元认为，从中央政府与普通民众的“上下联盟”来制约“中间层”地方精英的离心倾向，只是“上中下”三者良性互动的一个环节，另一个环节是“中间层”对“上层”过度集权的制约。 有学人则进一步运用崔之元的三层分析法，对中央、地方政府、民众三者在村民自治的决策过程在各自发挥什么样的作用进行了初步研究，认为现阶段要优化中国的政策，须建立一套中央、地方政府、民众三者健康互动的良性机制。 仝志辉、贺雪峰则把三层分析更加细化和微观化。他采用“治理精英—非治理精英—普通村民”的三层分析工具，把分析的对象缩小到村庄这一微小的景观之中了。借助这种三层分析法，他认为可以理解当前村庄权力运行的状况特别是村级权力的合法性状况。

上述研究已达到相当深度，但也存在着明显的缺陷，要么是仅仅对某一个村庄的权力互动进行个案研究，要么是脱离乡村的具体场景进行抽象的学理分析。

本文则是以前两类研究为起点，在收集大量的个案材料并亲历若干田野调查的基础上，建构村庄场域中国家—村庄精英—普通村民的三重权力分析框架，将一个个各具特色的微观提升为内涵丰富的宏观，达到对村庄权力结构的“具象”性（黑格尔语）认知。

一般来说，在国家与社会关系上，中国从国家于社会之中产生之日起便反过来侵吞了社会，以皇权为核心的中央集权的政治系统与一盘散沙的弱小社会并存，表现出强国家、弱社会的基本特征 。《诗经》中“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”之类的经典辞句，表明国家取得了对社会的无所不在的统治权，但是，国家对社会特别是广大农村社会的实际控制在深度、广度和力度上受人力、物力和财力以及治理能力等的限制，仍有其界限。由于小农经济是彼时社会的基本经济形态，它分散于地域辽阔的农业村落，以家庭为单位，自给自足，较为独立和封闭，国家自上而下的权力从未全面介入到农民的日常生活之中（与市场条件下国家通过改变一个经济参数就能实现社会的联动形成对比）。马克思·韦伯在分析传统中国国家与社会关系时，有过这样一段概括：“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失。” 因此，“在中国，三代之始虽无地方自治之名，然确实有地方自治之实，自隋朝中叶以降，直到清代，国家实行郡县制，政权延于州县，乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量。” w·古德先生则从着重分析了乡村宗族势力在传统中国农村社会的强大势力：“在帝国的统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序”。

21世纪中叶，情况发生了新的变化。“由农村包围城市最后夺取政权”中国共产党不仅在情感上与农村有着深厚的关系，而且更把农村作为国家政权的基础。因此加强对农村的控制是顺理成章的，这种控制又与国家工业化发展目标和“一大二公”的极左路线相契合，铸成了国家对农村社会的全面的深度行政控制，其组织形式就是“队为基础，三级所有”政社合一的人民公社体制。在这种体制下，国家的组织边界实际就达到了村社组织一级，村社组织的行政化使公社权力直接渗透入于农村社会的内部，“造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络，使得国家权力对乡村社会的渗透入和控制达到了前所未有的规模和深度”， “不管是通过党支部还是生产队长，每个农民都直接感受到了国家的权力。”

可见在人民公社时期，村庄一级（大队）的权力结构是比较简单的。一方面在党的一元化领导和毛泽东个人高度集权的体制下，国家权力在横向和纵向上基本都是同质的，其各层级包括公社都大体上是一个单纯接受（党）中央指令的受控体；另一方面，基层农村社会也是集中统一的国家权力支配下的一个行政区域，缺乏最低限度的自组织能力和自治权。由上述两个方面组合而成的村落权力结构是严重失衡的、一边倒的。 始于70年代末期，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革直接导致了人民公社体制的瓦解，既定了农村权力结构被打破，单质的一体化的权力格局开始分化和分层，村庄场域开始出现前所未有的国家—村庄精英—普通村民的三重互动构架。

二、结构化的国家权力

（一）宏观制度的导入

1978年以来，中国农村经济改革——实行家庭联产承包责任制和政治改革——实行“乡政村治”二元分离，虽然都源于农民的自发创造， 从制度变迁的角度来考察，是一种诱致性的制度变迁， 但其推广与合法性仍取决于国家权力的介入。即先是国家认可、加以推广，并将其不断合法化，后又以法律形式最终确定下来，这显然又属于典型的强制性制度变迁的范畴。村民自治近20年的成长历程即其明证。早在1981年，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》就指出，在基层社会生活中，要逐步实现人民的直接民主，以逐步建设高度民主的社会主义政治制度。1982年的十二大进一步强调，社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展基层社会生活的群众自治。1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”自治的本意是一个涉及中央和地方之间的关系或多民族国家中民族关系的一个政治概念，一般是指某一地域的共同体由于经济上的封闭性或相对独立性而产生的对中央政府的相对独立性。宪法中所指基层群众性自治组织其内涵至少说明，农村社会不再是一个行政化的社会，应该把农村社会非政治性领域的运作过程与国家系统内部政治性权力的运作过程区别开来。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，更加明确地把国家的政权组织与村级组织作了制度化的区分。根据《村民委员会组织法》，1、村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，而不是国家政权组织，也不是国家政权组织的派出机构或附属物；村民委员会进行工作，“不得强迫命令，不得打击报复”；村民委员会开展的人民调解也不具有法律上的强制性；村级秩序的维持主要依靠村民自我约束制度，如村规民约，村民自治章程，村民道德评议办法，财务民主管理办法等。这些都反映出村民委员会作为自治性组织与政府组织的本质区别；2、为了使村民委员会真正成为一个自治性组织，而不至变为政权机构的附属物，明确规定基层人民政府（乡镇）与村民委员会不是上下级的行政隶属关系，而是“指导——协助”关系，基层人民政府对村民委员会的工作给予“指导、支持和帮助”，但是“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；村民委员会“协助”基层人民政府开展工作。

可见，国家通过制度创新划定了国家与农村社会的权力边界，这一边界实际上是对联产承包责任制后农村产权关系以及基于这种产权关系的其他社会关系的正式确认，从而为国家权力在农村的上收以及村庄自治权力的萌生和成长提供了制度保障，舍此，国家权力与非国家权力在村庄场域的互动便无从谈起。

当然在国家介入村民自治制度供给的过程中，广大农民也在不断地进行制度创新。可以说，村民自治这种基层民主制度的导入过程是农民的主动性制度创新与国家强制性导入相结合的过程。

（二）国家权力层级中的乡镇权力

庞大的国家权力本身也是有结构和层次的。如果说改革开放以前国家权力基本上同质、同构、一体化，那么随着以“分权让利”为主线的改革的推进，国家权力开始出现地方化、部门化和分利联盟化等趋势，具体落实到村庄场域，国家权力的不同层级和部门各有其不尽相同的运作方式，发挥不同的功能，其中关键是乡镇。乡镇是国家权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的“乡政”权力运行是国家权力与社区权力互为渗透、互为影响的连接点。

“乡政”权力运行主要由乡镇党委、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府构成。对农村基层的权力结构及其运行机制的大量个案研究表明，“乡政”权力是一个以乡镇党委为核心，以乡镇党委书记为“当家人”，党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构。 处于“乡政”权力 “金字塔”顶端的是乡镇党委书记，第二等级的是党委副书记，而以“行政一把手”排在第一位，第三等级的是党委委员及行政副职，第四等级是各站、办、所的负责人，处于权力结构边缘的是人大主席团、妇联、团委等机构的负责人。

虽然包括宪法和《村民委员会组织法》在内的一系列成文法律都已规定了乡镇与村委会之间的关系，划定了乡政权力和村治权力各自的运作空间，但中国自上而下（中央—地方—基层）的压力型政治体制以及乡镇在这一体制中的特殊地位造成了乡政权力与村治权力在结构上的断裂，同时，国家的农村发展战略、乡镇政权的特殊功能 以及乡、村利益的分殊，又在相当程度上造成乡政权力与村治权力在功能上的冲突，由此导致两种权力的运作界限不明、相互侵权的现象时有发生。当然从总体上看，代表国家权力、高度组织化的乡政权力是造成冲突的主要原因。大量的个案研究显示，以乡镇党委为核心的乡政权力既可能是村治权力成长的有力推动者，又可能是它的主要障碍，也就是说在村庄场域村庄精英和村民究竟能拥有多大的自主权，相当程度上取决于乡镇。遗憾的是，多数乡镇对村治权力采取的是排斥和抑制态度。

三、扮演主角的村庄精英

在村落场域的三重权力结构中，村庄精英居于承上启下的中介地位，构成村庄三重权力互动的交叉点和集合部。因此对村庄精英的分析是村庄权力结构分析的切入点。实际上近百年来，中国大陆乡村政治精英的地位、作用一直是海内外研究中国农村问题的政治学家、人类学家、社会学家关注的焦点。他们的研究卓有成效，提出了许多富有创见和概括力、解释力的理论、概念。如早期的“双轨政治”（费孝通） 、“士绅操纵”（孔飞力） 、“士绅支配”（周锡瑞） 、“经纪体制”（杜赞奇） 。近期的“主人—人”理论（司考特·罗泽尔、李建中） 。“边际人”理论（王思斌） 、“保护人、人、承包人”理论（宿胜军） 、“庇护关系”理论（oi ，jean c）。 这些概念（理论）多少带有当年马克斯·韦伯所提出的理想型概念的印记，即依靠财富、地位和权力这三个范畴进行定义。 这里本文无意讨论精英概念的具体内涵。根据行文的需要，我们把精英限定为乡政村治格局下的村庄精英。贺雪峰、仝志辉将之分为治理型村庄精英（治理精英）和非治理型村庄精英（非治理精英）， 吴毅提出了“村治中的政治人”的概念 ，党国印阐述了“乡村权势阶层”现象 。我们则在两分法的基础上再进行详细的分析阐述。首先，我们主要把村庄精英分为掌握村庄正式权力资源的体制内精英和掌握传统资源等其它资源的体制外精英。其内涵和外延大体类似于治理精英和非治理精英。体制内精英即通常所说的村干部，指以行政村党支部、村委会的主要干部为代表的干部群体。其宽可以包括党支部正副书记、村委会正副主任、治保主任、民兵连长、妇联主任、共青团书记和会计等，其窄只指党支部正副书记，村委会正副主任等村里的主要干部。体制外精英主要指在村庄中有一定政治社会影响力的村民，包括宗族头人、宗教领袖，随着市场经济的发展而富裕起来的经济能人等。下面分而述之。转贴于

（一） 体制内精英

1、村庄性质与体制内精英

体制内精英掌握和运用村庄自治权力的状况不仅受制于国家权力特别是乡镇政权力而且也与村庄的性质直接相关。仝志辉、贺雪峰在《村庄权力结构的三层分析》一文中，按社区记忆和经济社会分化程度二维因素把村庄性质分为四种理想类型 。1、在社区记忆较强，经济社会分化程度低的村庄，当传统资源被少数人独占时，体制内精英往往由具有传统权威的宗族精英或宗教精英担任。当村庄治理精英在国家过度提取资源情况下进行村庄治理时，他会备感为难，村民此时甚至可能漠视他们的影响，而认可一些传统的宗族或宗教精英对村庄公共事务的支配。2、在社区记忆强，经济社会分化程度高的村庄里，有经济能人，有传统权威，有两者合二为一的“高大威猛型”精英。高强度的村庄社区记忆会带来将精力、金钱、关系投资在村内事务上的足够回报，富裕的高大威猛型精英有着将生活世界面向村内的理由，他们很可能充任村庄治理精英，这种情况下会极大地提高村庄权力的合法性。但同时由于非治理精英的强大，体制内精英的国家人意识就比较弱，而大多成为村庄秘密的守护者和村民利益的庇护人，有时甚至和村庄联合起来共同抵御来自乡镇方面的侵害。3、在社区记忆较弱，经济社会分化相对剧烈的村庄，经济资源往往掌握在村中那些说得起话、办得起事的少数人手中，这些人容易成为村中的政治性人物。经济实力雄厚的现代经济精英被吸纳在体制以内，成为治理精英。此类村庄社区记忆弱化，体制内精英当家人的意识不足，而人的意识强烈。4、在缺乏社区记忆又缺乏经济分层的村庄，除村干部外，缺乏在全村范围内具有影响力的人物。普通村民一般处于原子化状态。体制内精英一般难以从村庄内获得相关利益，此时他们更乐于充当乡镇在村庄的人，以便从乡镇获得自己的政治、经济资源。此类村庄的体制内精英们在当前村务和政务合一的乡村关系前提下，可以在为乡镇办理政务时，获得利益多多的好处，这种好处不仅有乡镇行政对他的赞赏和经济上的奖励，而且乡镇行政在眼见他办理村务中谋取私利时，不闻不问。这种被选上来的体制内精英在缺乏村中价值支持和原子化村民强力约束的背景下，变成了赢利型经纪。 因为在目前中国的北方和中西部大部分地区属于上述中的后两种，占全国村庄的大多数，我们想就此做进一步的讨论。在此类村庄中，体制内精英处于干部系统和民众系统的边际地位，也正好处于乡镇干部、民众两个系统利益一致的结合点和利益矛盾的触发点上。在目前国家与农民日趋紧张的背景下，农民负担日趋变重，治理精英们在夹缝中工作，一方面他们拥有相应的职位所界定的政治身份，他们的工作对象是必须完成任务的村民，此时他们运用的是政治原则；另一方面他们拥有由传统习惯所界定的私人身份，此时他们运用的是私人原则。政治原则要求他们把亲疏远近的私人原则放到一边，这两个原则之间的冲突给治理精英们留下一个须妥善应付的难题 。于是一方面为追求自己的政治前途要完成国家下达的任务，一方面背离亲疏远近的私人原则而遭受村民们的唾骂，治理精英们面临着村庄权力合法化的危机。

乡镇同村民的利益要求不一致，迫使治理精英们在两种不同的行为期望中作出自己的选择。乡镇政府期望村干部能够有效实现上级意图，完成上级交给的任务，而村民则希望村干部能代表他们，维护他们的利益。治理精英们一方面愿意认真完成上级布置的任务，但另一方面他们对自己民本地位的认知，则使他们的行为带有明显的非规范性特点， 比如，不愿意承担责任，对乡镇的工作、指示只充当上传下达的角色。遇到麻烦问题，或告诉村民去找乡里的哪个部门或领导，或引导干部找拒不执行上级指令的村民，总之不使自己陷入困境之中；为了减少困难和自己的利益，村干部们总是代表村民强调完成任务之困难，尽量压低上级政府分配的任务指标；在执行乡镇政府下达的任务时常常是不推不动或打折扣，对于已承担或必须完成的任务往往是得过且过。当乡干部同农民发生矛盾时，村干部往往充当“和事佬”的角色。村干部常以处理好同乡干部、村民这两极的关系为直接目标，从而发生目标替代。这不仅使应有的管理行为走型，而且信息在传递过程中被他们过滤，从而导致管理效率衰减。这是导致某些农村社区失控、基层组织社会管理职能衰微的重要原因。 2、村支书与村主任

在体制内精英中，居于中枢地位的是村党支部特别是村支书和村委会特别是村主任。二者的关系实质上是党对农村的政治领导权与村级社区自治区之间的关系，它构成了村庄场域第二层权力的主体部分。

根据中共农村基层组织工作条例，村党支部是党在农村的最基层组织，是村各种组织(包括村民委员会)和各项工作(包括村民自治)的领导核心。它领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保障村委会依法开展自治活动，领导村委会并支持和保障其依照国家法律法规及有关章程充分行使职权。显然，村党支部与村委会之间是一种领导与被领导关系。但村委会又与一般接受党的领导的政治组织不同，它是由《村民委员会组织法》加以确认的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是村民依法办理自身事务的主要形式。那么，究竟如何处理村党支部的政治领导核心地位与村委会的自治权二者之间的关系？

诚然，在一些农村地区，由于村党支部软弱无力甚至陷于瘫痪，对村委会和村民自治缺乏应有的领导和帮助，村委会为家族、宗法势力所控制，村民自治名存实亡。 也有一些村委会借自治之名，企图摆脱党支部对村委会的领导和监督，这种情况一般发生在财大气粗的企业经营者担任村委会主任的乡村。但从全国总体上看，比较普遍的情况是，更多地强调村党支部的领导核心地位，并把这种地位简约为村“一把手”，而村委会主任实际上只是村党支部书记的执行者，村民把这种关系形象地概括为：“书记一张嘴，手中一支笔，主任跑断腿。”调查中我们发现这有以下几种典型表现：一是从人员素质上看，普遍存在着“强书记、弱主任”的现象。我们接触的数10位村书记大都精明强干，谈吐自如，熟悉党的政策和国家法律，有驾驭全村的气魄，而村主任则多老实厚道，言语平直，以服从书记为天职，缺乏决断力；二是从村党支部内部构成来看，村委会主任兼任村党支部副书记，成为村党组织名副其实的二把手。这种情况在现阶段的农村占了绝大多数，它脱胎于从中央到乡镇五级政府与同级党委之间的关系。在这种情况下，村党支部和村委会往往一起开会，共同决定村中的重大事务，特别是经济事务，当然，书记拥有最终决定权。例如在经济比较发达的苏南地区，村书记一般都兼任村实业公司总经理、董事长，重要的经济活动都由书记出面和拍板，村的经费支出也由书记签字，再到会计处报销。但如果发生了法律纠纷，则需要由主任作为法人代表去应诉，造成权力和责任的不一致和脱节。还有一种情况就是书记主任干脆一肩挑，国家民政部1995年评选的200个“全国模范村民委员会”中，有相当一部分是由村党支部书记兼任村委会主任的。党支部与村委会主要领导的交叉与融合，固然有利于减少彼此间的摩擦，降低村级组织的运行成本，但却弱化了村委会的自治功能。

村委会选举是村民自治的基础和前提。村党支部对村委会的强有力的领导还突出表现在村委会的换届选举中。在选举期间，每个村都要成立选举领导小组，由村党支部书记任组长，成员主要由村党支部的成员组成，诸如选举工作人员的确定、选民资格审查、侯选人资格审查等，都由领导小组执行。因此村党支部对村委会选举的影响是非常直接和有效的。我们在调查中有一个强烈感受：村党支部是村委会选举的直接发动者、组织者和指挥者。在现阶段的农村，这无疑有其必要性和合理性。但有少数村党支部却违背法定程序，干预、控制选举过程。例如一些村党支部在村委会正式侯选人确定过程中，仍采用或变相采用所谓“引导”和“酝酿协商”原则，以保证合乎其意愿者当选。

我们曾在江苏苏北某村看到一份村选举领导小组制定的章程，清清楚楚地在“协商原则”条目内写道：“非经酝酿协商，不得确定正式侯选人”，“村选举领导小组应向选民反复宣传侯选人条件，做好引导工作。”“筛选出能得到多数选民接受的人选”。再看“协商正式侯选人办法”：“一是如果提名侯选人数与正式侯选人数基本一致，可以采用由上而下的方式，即由村选举领导小组根据提名情况提出正式侯选人初步名单”；提交村代会、村办企事业单位征求意见……“直至取得较为一致的意见为止”；二是如差距较大时，由下而上，即将提名名单“交各方组织村民酝酿，并各自提出第二轮初步侯选人名单”，“选举领导小组再交村民反复讨论协调”，“直到形成比较统一的意见为止”。结果怎样产生?赫然写道：“但最终由村选举领导小组决定，并报镇选举指导小组。”这种做法不仅直接违背《村组法》第十一条关于“任何组织和个人不得指定、委派或撤换村民委员会成员”的规定，而且也直接影响到选举的效果，造成选民对选举及正式侯选人的不信任、失望，从而造成对村民的侵权。因为它名曰“协商”，实质上是村选举领导小组领导貌似经过民主的选举程序确定自己的意中人过程。

更有甚者，可以直接否认或更改村委会选举结果。如河南省安阳某村1998年 9月16日进行村民委员会换届选举，1508名选民在乡干部的监督下进行投票，村民史全来和郭文学分别得票859张和763张，村党支部书记、换届领导小组组长当场宣布两人得票均已超过半数有效，分别当选为村民委员会正副主任，乡换届领导小组组长通知他们第二天到任工作。但22天后，村党委书记又宣布他们的选票有问题，暂停工作。10月24日，复核选票，有关负责人将画圈不圆、圈没封口的选票都算做废票，使史全来比原来得票少39票，郭文学少25票，结果史全来仍以超出半数当选，郭文学少25票，结果史全来仍以超出半数当选，郭文学以17票之差落选。11月6日，该村进行第二次“村选”，一差额候选人及其亲属采取了事先扣选票、买选票等违法行为使其以790票当选为村民委员会副主任。

村党支部是村级组织的领导核心，但若把这种领导核心等同于“包揽”或“随意干预”，那就有失偏颇了。在现阶段的相当一部分农村，村里一切事务仍由村党支部书记(往往通过村委会)拍板，村委会独立活动空间很小，其依法享有的职权难以履行。村民也就难以通过村委会这一基本的自治组织形式参与村内事务的管理，这必然影响村民自治的质量和成效，也直接影响村民民主参与的积极性。我们在调查中也曾不止一次听到村民埋怨：“二把手(村委会主任)选来选去有什么意思?谁都得听书记的!”其抵触情绪溢于言表。

造成上述状况的原因是非常复杂的。直接的层面在于现有法律制度未能明确划分村党支部和村委会的职权范围。有关规定多是模糊、定性的规定。如中共基层组织工作条例第九条规定，村党支部的一项主要职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”，但什么是“重要问题”，什么又是“需由村民委员会等决定的事情”，则缺乏明确、具体的界定。此外，条例一方面赋予村党支部对村委会和村民自治行使“领导”职责，另一方面又规定村党支部应“支持和保证”村民委员会依法“充分行使职权”，两者的模棱两可，甚至冲突之处隐约可见，在实际操作上就会有相当大的伸缩空间，天平向任何一方的绝对倾斜都有其合法依据。

从更深的层面即党和国家的权力结构来看，中国共产党作为我国唯一的执政党，有一个上自中央下至基层、按民主集中制原则建立、对同级政权机构实施有效领导的严密组织体系，这是中共执政地位的坚实组织保障。而乡镇和村级党组织就是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，其中，村党支部是一个较村委会历史更长久、意识形态根基更深厚，农民十分了解且一直接受其领导的村级组织；在国家权力系统，纵向上设有五级政权，其中乡镇处于最低层，是国家在农村地方的基层政权，对本乡镇行使国家的政治统治和行政管理职能。乡镇以下的村则不属于一级政权，也不是乡镇政府的派出机构，而是实行村民自治，其基本组织形式就是村委会。乡镇对村委会工作给予领导、支持和帮助，两者没有行政隶属关系。在这种情况下，党对农村工作的领导，党在农村改革和发展的目标的实现，就不能不更多地依靠村党支部作为直接的组织渠道。换言之，村党支部对村委会就不能仅仅起“保证监督作用”， 因而必须发挥核心领导功能。从这个意义上说，强调和重视村党支部的核心领导地位，有其客观必然性，这一必然性与党领导下的村民自治不断发展的历史必然性根本上是一致的。但在特定的时期和特定的地区，又可能会产生不一致甚至矛盾和冲突。随着村民自治的拓展，这种矛盾和冲突还有可能扩大和尖锐化

要解决上述问题，企望一蹴而就是不现实的。比较理性的选择是用法律制度来规范村党支部和村委会之间的关系。要依据现有宪法、法律、法规和章程、条例，制定有关实施细则，对党支部和村委会的职权范围作进一步明确、具体的规定，使之具可操作性。村党支部和村委会的一切活动都要纳入法制的轨道，如村党支部书记同时任村委会主任或副主任都必须按照法定程序通过民主选举产生；村党支部在讨论本村经济建设和社会发展中的重要问题时，应事先广泛征求村民和村委会的意见，以获得他们的认同和支持；村党支部作出的有关本村重要事务的决定；还需经村委会(必要时经村民代表会议或村民大会)依照民主决策的程序予以通过，使其由党内具有约束力的决定转化成对全体村民有约束力的“村规民约”。我们认为，这是村党支部支持和保障村委会依法充分行使职权的关键所在，也是理顺两者关系的迫切需要。 （二）体制外精英

作为乡土社会底层的村庄历来是农村传统势力的大本营，各种以乡绅和宗族家族势力为主导、国家权力序列之外（即体制外）的精英，构成了所谓乡绅自治的主体力量。新中国成立以后，政治、经济、文化的社会主义改造持续地冲击并削弱了农村传统势力，因此除体制内精英外，村庄基本上不存在体制外精英。改革开放以来，伴随着行政控制的弱化、农村社会的分化与重组，村庄精英结构出现了多元化趋势，非治理精英迅速成长，并且其本身也是多元的结构。 1、宗族精英

宗族势力的兴起与社会控制宽松等社会因素密切相关的。20世纪50年代一直到80年代初，国家高整合机制能使家庭在一定程度上失去功能，宗族势力没有了生长的条件。但是，随着经济的发展，国家行政化的高整合机制裂解和转换，宗族势力死灰复燃，黑金势力也有所抬头，但未成气候。从20世纪80年代中期到90年代后期，宗族势力在村民自治制度试行过程中也参与了演练，但政府主导治理模式的存在，他们的影响还不十分明显，一般表现为宗族精英利用同族抵抗国家某些政策的执行，如上交款任务，义务工指派等。但在《村组法》正式执行过程中，宗族精英们往往利用血缘纽带关系形成利益团伙，采取非正常手段控制村民选举，获取自治权力。一旦政治权力到手，就与乡镇政府分庭抗礼，乃至排斥执政党组织，而且利用族众凝聚力和盲从的特点及国家政策的有关信息，使乡镇工作非常被动乃至失去管理效能。倘若获取自治权力失手，他们往往又采取更直接的手段阻断向本族输入信息和提取资源 的途径，成为村庄体制内精英事事都越不过的坎，致使村委会各项工作无法开展，以达到让村委会向其妥协的目的。

20世纪80年代初以来，宗族组织在乡村兴起有其历史和现实的原因。从历史上看，宗族组织的“消失”并不是在社会经济发展以后自动地退出历史舞台，而是借助于政治权力进行的表面上的割裂；沉淀在农民心中两千年之久的宗族意识和以地缘性为特征的宗族结构 并没有因此消失，相反，经过长时间的压抑以后，它终究会重新爆发出来。从现实上看，改革后农村实行家庭联产承包责任制，造成民间社会对旧的家庭模式的新需求，加上集体机构力量的减弱，凸显出宗族的社区整合功能，客观上把宗族组织推上了历史舞台。

为此，钱杭和谢维扬在分析宗族组织复兴的原因时写到：“在现代中国的社会制度框架内，如果不能与地方政权机构建立起起码的信任关系，不能对地方秩序和地方利益作出某种程度的贡献，宗族即使作为一种俱乐部（club）团体，都没有理由和机会生存。” 当然，宗族精英们在改革后的活跃并不是简单的传统回归，而是在传统基础上的一种成长，但它毕竟成为一种新的景观。宗族组织在现代中国的社会制度框架内复兴，必然要处理好它与公共权力的关系。从权力的结构和性质角度分析，宗族权力实际上是一种同国家公共权力相平行和对立的私人性质的权力，与公共权力此消彼长。只要公共权力削弱了自己的职能，宗族就会相应地伸展自己的职能，成为横亘在国家和农民之间的一个私人性质的权力点。费里得曼认为，在中国东南地区，宗族比在其他地区发达，原因是该地区是一个原离国家权力中心的“边陲地带”。 这样说有一定的道理。改革后中国东南沿海农村相对于内陆地区，经济发达；但是并没有随着经济发展的冲击而导致宗族组织的消失。但在内陆乡村，由于国家对基层社会的超经济控制，宗族组织的发展受到了一定的阻碍。然而从整体上说，政府在改革后从基层农村的撤离，使得农村出现了相应权力真空；村民自治组织由于其起步阶段的非规范化，还不能强有力地行使法律赋予的权力，从而导致自治权力由体制内精英向宗族精英转移。

2、宗教精英

80年代初期，国家政权力量在乡村的逐渐回收，而与此同时的是国家在乡村社会汲取资源的不断增加，农民负担不断加重，使得国家与乡村关系日趋紧张，再加上地方政府某些干部的腐败与不负责任的具体行为，使得地方政权的政府形象和控制力也有所削弱。地方政府在乡村场域的威信有所下降，而地方教会的相对独立性颇为加强，宗教精英们便有了施展才能的空间。 宗教组织属于民间非正式组织，这是在法律上受到明文保护，在实践中得到民众认可和拥护的组织。在精神生活领域特别是伦理价值观方面出现许多空白领域，宗教就会乘虚而入，农民往往把理想和愿望寄托于宗教，这是他们寻求精神解脱的一种表现。 在文革及破“四旧”等历次政治运动中，与宗族受到冲击一样，宗教也同样避免不了受打击的命运，但宗教与宗族一样，也是长期拥有其符号资本，在文革中虽一度被打倒，但在改革以后，宗教精英们的名望马上能恢复起来。在中国绝大多数农村，宗教精英往往还是其他许多非宗教组织的领袖，比如说负责村中的经济组织，还有一些则与地方政府有着各种各样的联系。比起一般的村民（教友），宗教精英们往往具有相对较强的组织能力、交往能力和文化水平，也就是说，他们可以实现几种资本的相互转换。他们在村庄中的整合能力，并不完全倚赖于他们在教会中的地位，而很大程度上来自其他因素。 宗教精英的中介地位比较复杂。他们既是国家与地方社会的中介，又是天主教总堂与农村教友的中介。从后一个角度看，他们实际上又是天主教文化大传统与小传统的中介。按道理，文化传播的角色应该是宗教精英的本来面目。但事实上，宗教精英们一方面管理教会事务，帮助神父传教，另一方面它与国家之间发生着不断的互动。宗教精英们帮助政府有关部门传达有关文件，而且很多精英们与基层政府有着联系。转贴于

在中国社会的转型时期，宗教势力正在逐渐成为一种膨胀了的权力，宗教精英们在一些合适的环境中，在部分地方也存在着破坏组织社会化、干扰乡政村务的问题。 甚至一些乡村基层组织利用宗教开展工作。有的村干部不敢以村干部的身份开展工作，而是借阿訇或其他神职人员的身份出现在群众面前做工作。分析其原因，是村干部，特别是村党支部书记或村委会主任，政治上不敏感，混淆了党的性质、宗旨与宗教教义的本质区别，不懂得党的宗教政策和有关宗教法规，看不到利用宗教开展工作的严重后果。目前，宗教精英已基本形成一个较为统一与有力的群体，对其各自的地方社会进行着有效的支配。国家权力一方面要通过村干部，另一方面也要依靠宗教精英的合作才能较为有效地传达下去。在农村中，村干部的威信明显低于宗教精英们，但不能因此下断论，说国家权力因村干部的削弱而削弱。事实上，宗教精英们向教友灌输守法观念，帮助传达文件，有时还参与基层政权运作，这些都在很大程度上在帮助国家执行权力。宗教社区中人们的思想观念、权力结构及人际关系，既有助于形成一个较为独立的道德观念，也加强着国家权力的向下渗透。村干部威信下降，与其说代表了国家权力的下降，还不如说体现了国家与社会互动方式的转换。

3、宗派势力

“在现代社团出现之前，中国历史上最为活跃的是融宗教、医术、巫术、武术于一体的迷信色彩较浓的门会组织。这些组织有时甚至发展壮大为政治力量，与政治权力相互竞争。” 象宗族组织的命运一样，宗派组织在革命后也遭到了政治权力的强制性割除；然而在改革以后特别是近年来，一度曾经销声匿迹几十年的帮派组织又经历了从无到有、从小到大、从零散化到组织化的过程。在乡村政治权力控制较弱的地方，帮派组织的发展犹盛。帮派组织在改革后的兴起除了受传统文化的潜在支持外，还有其现实的原因：改革后政府为了还社会以相对自主性，逐渐减轻对基层社会的控制，政治控制随之放松。而村民自治组织却没有及时弥补政府权力撤离后留下的权力真空，为帮派组织的兴起提供了宽裕的生存空间。 巴林顿·摩尔曾经指出，在农民面前，为其带来安全感的旧的统治权力消失后，“所有的隐匿的豪杰、不法商人、匪盗之徒以及诸如此类人物都从地下冒了出来，填补目前统治着的倒台所产生的真空。” 尽管改革后的基层政府是主动从乡村撤离，但它所造成的结果——帮派组织的兴起，与巴林顿·摩尔所说的较为相似。政府权力的撤离和自治组织的起步阶段，决定了帮派组织有其生存的空间；由于缺乏相应的对抗力量，注定了帮派组织对部分自治权力的僭取。帮派组织对自治权力的行使一般通过三个渠道进行。其一，通过暴力对村民进行强制。这是较为普遍的活动方式，也是一种较为低级的活动方式。如湖南省永州市从1995年以来先后对12个“严重失控”的村子进行整顿， 这些“严重失控”的村子主要即是由帮派组织进行的一种暴力控制。其二，为村民提供强制性服务。当然，这种服务的出发点并不是农民，而是帮派组织的自身利益，而且这种服务往往带有一定的强制性。但是通过这种服务，帮派组织却可能抓住小农意识浓厚的农民，从而为其在农村的发展创造了极为有利的条件。当村民有事不找自治组织而找帮派组织时，帮派组织便在事实上行使了自治权力，并取代了自治组织的“合法性”地位。其三，通过和正式权力的嫁接。这是最为隐蔽的一种形式，也是影响最坏的一种形式。“‘黑社会帮派’和‘白道’势力（即政府中某方面的掌权人物）合流，形成一种对人民的奴役性社会控制力量，使当地人民的生存受到严重威胁，连起码的安全保证都没有。” 通过与正式权力的嫁接，帮派组织的活动几乎是公开的和形式上“合法化”了。他们甚至与宗族势力、个别强势精英结合在一起，形成对村级权力运行和社会生活产生巨大危害的“黑金势力”。 它不仅会侵蚀国家权力，对于村民自治权的良性运作也是毁灭性的打击。

4、经济乡绅

十一届三中全会以来，中国农村正由传统走向现代，乡村社会的“权威”结构发生了巨大变化。乡村社会涌现了一大批率先富裕起来的“能人”，也涌现出一批带领农民共同富裕的“贤人”。这些“能人”、“贤人”大多是经济组织的创新主体。正是这些“能人”、“贤人”构成了乡村社会的“自然权威”。有人称之为“经济乡绅”。 随着中国农村社会政治经济的不断发展，“经济乡绅”的作用越来越明显，“经济乡绅”的影响越来越突出，“经济乡绅”的地位也越来越引人注目。特别是“经济乡绅”作为农民群体中的一个特殊群体，他们的政治参与尤其是其干政行为已成为一个日益突出的问题。 农村经济乡绅和能人政治现象是在出现经济能人的前提下产生的，而农村改革后发生的一系列深刻变化则是促成能人形成的具体条件。农村经济体制改革是能人生成的助动力。联产承包责任制实行不久，农村迅速涌现出一批专业户、个体工商户、乡村企业管理者等经济能人，这些人及其领导的社区不仅超越了体制的局限，也超越了经济结构的局限，单一的农业结构向多元化经济领域发展，一大批经济能人脱颖而出；市场发育、乡镇企业的异军突起，使得商品——市场关系不断深入农村，不仅深刻地改变着农村经济状况，而且为经济能人的崛起提供了社会舞台，经济能人的社会活动空间、社会关系网络不断扩大，为经济能人的成长提供了深厚的土壤；政府对农村经济发展和能人生长的态势持肯定态度，并予以扶持，同时在财政包干体制下，各级政府都有扩大财源的强烈冲动，于是政府对非农产业，尤其是乡镇企业给予特殊支持，使经济能人的生长获得了强有力的政治依托；组织重构是能人崛起的制度空间。80年代实行的村民自治，村民可以自由选举村干部，经济能人就有了进入农村社区公共权力领域的制度可能。

中国农村社会已是一个实现了外来政治控制的社会，政治整合的结果是农民个人与国家两者的利益紧密地结合在一起了。而在传统中国农村，在权力运行上，乡村与中央王朝维护着“双轨政治”的交流关系。经济能人干政不仅运用强制力、协和力，还用教化力，而现今农村能人利用其现有的有利条件开始干预村庄政治 。主要手段为，一是入党。在农村党组织号召党员带头致富，实现“能人战略”，有些支部发展党员，只要求有经济头脑、懂经营、会管理，而不考虑其是否符合条件，是否真心实意为群众谋利益；二是为官。这些人为官，有为群众谋利益、办实事的，也有为个人、家族谋私利、办私事的。有的地方党组织干脆强调经济能人治村，为其为官创造了政策条件；三是施加影响力。经济能人拥有金钱，拥有装支配金钱的权力，他们采取种种手段，力图介入乡村两级政治生活。当然也有为其树威信，为普通村民的正当权益而对法定组织、政府增加谈判能力的。 由于农村经济能人这一新兴社会群体具有特殊的社会影响力，对农村稳定和发展有着不可忽视的作用，因而社会政治体系为保证其权威能量和治理秩序，势必注意对他们的培植和吸纳。我们追求的是社会活动与社会秩序的协调和均衡，所以国家必须把乡村能人吸纳到基层公共权力领域，通过这一中介来实现对农村的有效治理，即所谓“体制吸纳社会”。 目前，我们党和政府对农村经济能人崛起的关注已有起初的经济方面逐渐延伸到政治方面。随着农村民主政治特别是村民自治制度的建立和发展，逐步形成了一套较有弹性的社会吸纳机制，为农村经济能人提供了进入农村基层社会政治体系的合法渠道和公平竞争村社区领导岗位的机会。因此，农村经济能人有可能凭借他们的经济和社会资源，通过村民民主选举或提携任命等方式而进入农村社区公共权力领域，成为农村社区的领袖人物。

乡村治理概况篇10

结合当前工作需要，的会员“希望99”为你整理了这篇“智慧村里-数字乡村治理”工作总结范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。

【正文】

为深入学习贯彻考察安徽重要讲话精神，深入践行1988年在福建工作期间指出的“信访接待下基层、现场办公下基层、调查研究下基层、宣传党的政策方针下基层”“四下基层”的群众工作方略，有效解决当前阜南县64.5万外出务工人员不能及时知晓村务动态，党的政策不能及时传达贯彻到农村，村民意见诉求不能及时得到受理，村务村情不能有效为民所知、受民监督，线下村委会不能有效统揽村情、村务、服务管理村民等问题，创新互联网时代群众工作机制，阜南县于2020年开展“智慧村里-数字阜南乡村治理”建设，借助大数据打造“智慧村务”，架设干群融合“连心桥”，打通服务百姓“最后一公里”，探索创新新时期加强和改进群众工作的新方法、新路径。

一、智慧村里简介：

“智慧村里”通过智慧城市暨智慧阜南建立线上干群沟通平台，建成一个以村为单位，全体村民共同参与的线上村委会，践行数字乡村和数字治理的创新探索，主要职能是宣讲政策、收集意见、破解难题、服务百姓。“智慧村里”根据群众需求，设置“公告公示、线上村务、先锋园地、务农互助、外出务工、我的家乡、外出登记”等8个相关版块，方便村民获悉上级政策、参与村庄治理、提交意见建议、开展邻里互动、了解村务公开、进行信息、参加群众会（阜南夜话）、监督村级事务等活动，促进村级管理服务政策透明、信息互通、资源共享、智慧治理、发展共建，让服务群众由线下转为线上、由适时转为实时，努力为办事程序做“减法”、服务质量做“加法”，让数据多跑路、群众少跑腿，实现村级治理智慧化、数据化、便民化、常态化。

二、主要板块功能介绍：

智慧村里有完整版app和轻量版“一村一码”，其中

（一）app功能：

1.公告公示：对县、乡、村三级与群众利益和需求相关的通知、村里公告栏的内容等及时公开，让村民能够及时了解到，接收到。如致在外务工父老父老乡亲的一封信、开展疫情防控的通知。

2.线上村务：及时将村里动态、村务村事采取图片 文字的以论坛形式形式，将村里的动态及时传递给全体村民，让村民能够及时了解村里发生的大事小事，参与到村务中，拉近外出务工人员的乡情、村情、亲情。

3.先锋园地：将村两委开展党的建设、党员活动、党建宣传利及时公开，动宣讲中央和省市县的重要会议、重要文件、重要决策精神，宣讲产业、就业、医疗、教育等扶贫政策，宣讲与百姓生活息息相关的法律条例，注重在政策宣讲中弘扬主旋律、传播正能量、提振精气神。

4.务农互助：捐赠物资、各类救助、补贴补助等活动和政策进行宣传公开，助力脱贫攻坚，促进村民间互帮互助、打造和谐美丽乡村。

5.外出务工：外出务工的动态、本地企业招聘、人员返乡宣传等展示出来，为外出人员提供家乡服务，及时解决外出人员的工作、村务、村事等问题，让外出务工人员远在外地也能感受到家乡的关怀。

6.我的家乡。实现村两委对村民人员的信息化、数据化管理，也实现互相通讯，聊天等功能，形成以村为单位的数字化管理模式。

（二）一村一码

一村一码在每个村（社区）生成一个服务二维码。村民可以通过微信小程序或者“扫一扫”功能，直接进行访问，查看有关功能：

1.政策公告“码上知”。一码可查跟村民紧密相关的乡村概况、政策文件、招标采购、pa视讯的公告、工作动态、事物公开、脱贫攻坚、回应关切等内容，及时知道村里开展的各项工作。

2.村情民意“码上说”。村民可以在本村圈子发帖跟贴，参与话题讨论，让一个村里的老少爷们在一个村级论坛里活动，并可参与村务主题活动，为家乡的发展建言献策。

3.破解难题“码上办”。居民的意见建议、遭遇的难事、信访投诉、咨询服务等都可通过码上“扫一扫”进行马上办，解决村里遇到的大事小事，破解村里矛盾难题。

4.返乡登记“码上报”。实现对外出务工人员全员登记，包括身份信息、职业信息、务工地区、返乡安排等信息，做到疫情精准管控、精准防控。村两委可以及时对外出人员流动进行跟踪服务和开展疫情防控工作。

三、智慧村里取得的成效

(一)构建线上互动交流，群众参与基层治理

目前，“智慧阜南”累计注册用户75.6万，加入“智慧村里”板块用户数为56.1万人，“智慧村里”总访问次数 596万次，月活跃量13万人次，日均活跃量3082人次，累计发帖10.6万条。共政策信息1266余条、招工信息587条，帮助村民足不出户了解家乡政策和招聘动态。通过智慧村里消息群，村民可以在群内交流聊天、对家乡建设发表意见建议，村干部也可以在群内替群众答疑解惑，宣传政策。对于在外务工人员，也可以及时通过智慧村里了解家乡发展情况、获悉政府政策方针、咨询行政事项办理、开展便民服务等，智慧村里受到了在外务工人员的一致好评。

（二）畅通诉求渠道，解决基层突出矛盾

阜南县328个村（社区）全部实现“一村一码”全覆盖，村码张贴在村宣传栏、公共场所和各类微信群。群众可以随时扫“村码”登录，参与村务治理，建言献策，乡镇也安排专人负责意见建议台账登记，及时处理回复群众意见建议。2021年3月17日至31日，依托“智慧村里”平台开辟“群众意见建议一封信”收集活动专栏，活动期间共收集群众意见建议8035条，目前已办结8029条，其中涉及环境卫生类1291条，基础设施类2563条，社会保障类734条，政策咨询类1498条，公共服务类558条，点赞肯定类316条，其他类1075条，六条未办结问题已转接相关部门正在处理。

（三）助力疫情防控，减轻基层工作负担