再生资源管理制度十篇-pa视讯

再生资源管理制度篇1

第一条为促进再生资源回收，规范再生资源回收行业的发展，节约资源，保护环境，实现经济与社会可持续发展，根据《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律法规，制定本办法。

第二条本办法所称再生资源，是指在社会生产和生活消费过程中产生的，已经失去原有全部或部分使用价值，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的各种废弃物。

再生资源包括废旧金属、报废电子产品、报废机电设备及其零部件、废造纸原料（如废纸、废棉等）、废轻化工原料（如橡胶、塑料、农药包装物、动物杂骨、毛发等）、废玻璃等。

第三条在中华人民共和国境内从事再生资源回收经营活动的企业和个体工商户（统称“再生资源回收经营者”）应当遵守本办法。

法律法规和规章对进口可用作原料的固体废物、危险废物、报废汽车的回收管理另有规定的，从其规定。

第四条国家鼓励全社会各行各业和城乡居民积攒交售再生资源。

第五条国家鼓励以环境无害化方式回收处理再生资源，鼓励开展有关再生资源回收处理的科学研究、技术开发和推广。

第二章经营规则

第六条从事再生资源回收经营活动，必须符合工商行政管理登记条件，领取营业执照后，方可从事经营活动。

第七条从事再生资源回收经营活动，应当在取得营业执照后30日内，按属地管理原则，向登记注册地工商行政管理部门的同级商务主管部门或者其授权机构备案。

备案事项发生变更时，再生资源回收经营者应当自变更之日起30日内（属于工商登记事项的自工商登记变更之日起30日内）向商务主管部门办理变更手续。

第八条回收生产性废旧金属的再生资源回收企业和回收非生产性废旧金属的再生资源回收经营者，除应当按照本办法第七条规定向商务主管部门备案外，还应当在取得营业执照后15日内，向所在地县级人民政府公安机关备案。

备案事项发生变更时，前款所列再生资源回收经营者应当自变更之日起15日内（属于工商登记事项的自工商登记变更之日起15日内）向县级人民政府公安机关办理变更手续。

第九条生产企业应当通过与再生资源回收企业签订收购合同的方式交售生产性废旧金属。收购合同中应当约定所回收生产性废旧金属的名称、数量、规格，回收期次，结算方式等。

第十条再生资源回收企业回收生产性废旧金属时，应当对物品的名称、数量、规格、新旧程度等如实进行登记。

出售人为单位的，应当查验出售单位开具的证明，并如实登记出售单位名称、经办人姓名、住址、身份证号码；出售人为个人的，应当如实登记出售人的姓名、住址、身份证号码。

登记资料保存期限不得少于两年。

第十一条再生资源回收经营者在经营活动中发现有公安机关通报寻查的赃物或有赃物嫌疑的物品时，应当立即报告公安机关。

公安机关对再生资源回收经营者在经营活动中发现的赃物或有赃物嫌疑的物品应当依法予以扣押，并开列扣押清单。有赃物嫌疑的物品经查明不是赃物的，应当依法及时退还；经查明确属赃物的，依照国家有关规定处理。

第十二条再生资源的收集、储存、运输、处理等全过程应当遵守相关国家污染防治标准、技术政策和技术规范。

第十三条再生资源回收经营者从事旧货收购、销售、储存、运输等经营活动应当遵守旧货流通的有关规定。

第十四条再生资源回收可以采取上门回收、流动回收、固定地点回收等方式。

再生资源回收经营者可以通过电话、互联网等形式与居民、企业建立信息互动，实现便民、快捷的回收服务。

第三章监督管理

第十五条商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门，负责制定和实施再生资源回收产业政策、回收标准和回收行业发展规划。

发展改革部门负责研究提出促进再生资源发展的政策，组织实施再生资源利用新技术、新设备的推广应用和产业化示范。

公安机关负责再生资源回收的治安管理。

工商行政管理部门负责再生资源回收经营者的登记管理和再生资源交易市场内的监督管理。

环境保护行政管理部门负责对再生资源回收过程中环境污染的防治工作实施监督管理，依法对违反污染环境防治法律法规的行为进行处罚。

建设、城乡规划行政管理部门负责将再生资源回收网点纳入城市规划，依法对违反城市规划、建设管理有关法律法规的行为进行查处和清理整顿。

第十六条商务部负责制定和实施全国范围内再生资源回收的产业政策、回收标准和回收行业发展规划。

县级以上商务主管部门负责制定和实施本行政区域内具体的行业发展规划和其他具体措施。

县级以上商务主管部门应当设置负责管理再生资源回收行业的机构，并配备相应人员。

第十七条县级以上城市商务主管部门应当会同发展改革（经贸）、公安、工商、环保、建设、城乡规划等行政管理部门，按照统筹规划、合理布局的原则，根据本地经济发展水平、人口密度、环境和资源等具体情况，制定再生资源回收网点规划。

再生资源回收网点包括社区回收、中转、集散、加工处理等回收过程中再生资源停留的各类场所。

第十八条跨行政区域转移再生资源进行储存、处置的，应当依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二十三条的规定办理行政许可。

第十九条再生资源回收行业协会是行业自律性组织，履行如下职责：

（一）反映企业的建议和要求，维护行业利益；

（二）制定并监督执行行业自律性规范；

（三）经法律法规授权或主管部门委托，进行行业统计、行业调查，行业信息；

（四）配合行业主管部门研究制定行业发展规划、产业政策和回收标准。

再生资源回收行业协会应当接受行业主管部门的业务指导。

第四章罚则

第二十条未依法取得营业执照而擅自从事再生资源回收经营业务的，由工商行政管理部门依照《无照经营查处取缔办法》予以处罚。

凡超出工商行政管理部门核准的经营范围的，由工商行政管理部门按照有关规定予以处罚。

第二十一条违反本办法第七条规定，由商务主管部门给予警告，责令其限期改正；逾期拒不改正的，可视情节轻重，对再生资源回收经营者处500元以上2000元以下罚款，并可向社会公告。

第二十二条违反本办法第八条规定，由县级人民政府公安机关给予警告，责令其限期改正；逾期拒不改正的，可视情节轻重，对再生资源回收经营者处500元以上2000元以下罚款，并可向社会公告。

第二十三条再生资源回收企业违反本办法第十条第一、二款规定，收购生产性废旧金属未如实进行登记的，由公安机关依据《废旧金属收购业治安管理办法》的有关规定予以处罚。

第二十四条违反本办法第十条第三款规定的，由公安机关责令改正，并处500元以上1000元以下罚款。

再生资源管理制度篇2

论文摘要：水是万物之源，然而，在传统的经济增长方式下。随着经济的发展和人口的增长，我国水污染日益严重，水资源严重短缺，已成为制约经济发展的重要因素，要实现水资源的可持续利用。盐须在循环经济的理念下，改革、完善我国现行水资源保护制度，为水资源保护提供强有力的法律保障。

水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少也不可替代的环境要素。我国水资源总量为2，8万亿立方米，但人均占有量只有2220立方米，约为世界人均水量的四分之一。随着经济的发展和人口的增加。特别是在传统的经济增长方式下。我国的水资源浪费和水污染十分严重，使得水资源的供求矛盾日益突出。目前，我国七大重点流域有机污染普遍，各流域干流有57，7，的断面为三类水质，21，6，为四类水质，6，9，为五类水质，13，8，为五类以上水质，主要湖泊富养营化问题突出，城市地下水50，以上受到严重污染，流经城市的河流水质90，不符合饮用水水质标准，在今后相当长的时期内，水资源短缺、水污染严重仍将是我国水环境面临的突出问题，同时也是制约我国经济发展的一大瓶颈，要解决日益严峻的人水之争，实现经济、社会、环境效益的和谐统一。除了要借助先进的科学技术手段，法律的协凋、平衡与保障更是不可缺少，在新的形式下，改变传统的经济发展模式，在循环经济的理念下，建立完善的水资源保护法律制度，是实现我国经济可持续发展的重要保证。

一、循环经济的内涵及其对水资源保护的意义

循环经济是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后，在少数发达国家中出现的新的经济发展模式，此后为许多国家所接受和倡导。循环经济是相对于传统经济而言，其基本内涵是废弃物的减量化、资源化和无害化，要求首先是在生产和生活的全过程中讲求资源的节约和有效利用，以减少资源的投入，实现废弃物的减量化，其次是对生产和消费产生的废弃物进行综合利用，体现回收再使用和循环利用的原则，达到废弃物的资源化，最后是对不能循环再生的废弃物进行无害化处理。使其不对环境带来污染。具体到水资源的保护，是指在生产和生活的全过程中。尽量减少水资源的利用、提高水资源的利用率和对废水进行无害化处理，循环经济将水资源保护从传统的“末端治理”引向“源头治理”、“污染预防”，能够起到事半功倍的功效。在中国这样一个13亿人口的大国。要解决水资源日益短缺、水污染日益严重的这一迫在眉睫的重大难题，必须走循环经济之路，建设节水型社会，目前，我国工业用水重复利用率只有60，，发达国家工业用水重复利用率一般在90，以上，我国万元gdp用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。若2030年和2050年全国废污水再生利用率达到80，和95，，则污水再生量将达到680亿m3—850亿m3和1000亿一1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。因此，要有效保护水资源，应将循环经济的理念贯穿于水资源保护立法，让其成为被社会普遍接受、有效运转的制度。为我国水资源的循环利用、经济的可持续发展提供强有力的法制保障。

二、我国水资源保护法律制度现状及存在问题

基于水在国民经济和社会发展中的重要性，世界各国都非常重视水的法律保护，我国亦不例外。现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律(4件，《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》)、行政法规(20件)、地方性法规(160多件)和水利部等部门规章(90件)、地方政府规章(170多件)和规范性文件组成的水法规体系，为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。为适应社会、经济发展，落实科学发展观，进一步缓解我国的水资源危机，2008年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会对《水污染防治法》进行了再次修订(已于2008年6月1日开始实施)，新法在加大政府责任、明确违法界限，强化有关制度、关注农业农村水污染防治、做好水污染事故应急处置及加大违法排污处罚力度等方面，都有一些新的刚性规定，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，赋予了环保部门更多的处罚手段和权力，使我国水资源保护立法工作上了一个新的高度，然而，总览现行水资源保护法律制度，仍能发现其与发展循环经济、建设节水型社会不相适应的一些问题。

(一)法律体系之符合，不完善

首先。作为循环经济基本法的《循环经济法》尚未出台。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想，此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入，然而，《循环经济法》从2005年开始由全国人大环资委组织起草。2007年8月27日，十届全国人大常委会第29次会议对《中华人民共和国循环经济法》(草案)进行了初审，但至今仍未出台。《循环经济法》是循环经济法律体系的核心，它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景，使得建没节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取。从而陷入孤立无援的境地。

其次。已有法律、法规缺乏循环经济理念。现行水资源保护法律、法规中，除新修订的《水污染防治法》在立法上明确了可持续发展的目的(第一条为了防治水污染，保护和改善环境。保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法)外，其它法律、法规在立法理念上仍停留在“末端治理”的阶段，没有更多地从“源头治理”出发，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少。因此多年来，我国水短缺、水污染一直没有得到有效的控制。

(二)相关基本制度之缺失

循环经济是一种反传统的经济模式，具有典型的建构性，循环经济理念下的水资源保护需要相应的基本制度作支撑，然而我国目前与循环经济相契合的一系列水资源保护制度尚不完善或缺失。

首先，目前的节水和污水再生利用制度存在诸多缺陷。循环经济的首要原则是减量化，因此，节水是水资源保护的首要环节，但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，《水法》等国家和地方已颁布的法律文件，虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任，已有相关法律、法规偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位，节水标准体系不健全，如煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准，服务业、农业领域也还没有制定节水标准，在污水再生利用方面，目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度，在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用方面缺乏统一的规划，由于相关法律没有硬性规定以及没有按照市场化进行运作，目前我国城市普遍存在污水集中处理滞后和中水利用率低的现象，使水资源危机日益严重。

其次，与循环经济配套的一系列水资源保护激励机制尚未建立。例如。目前我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理。低价购买合法排污权的现象十分普遍。当然，新的《水污染防治法》加大了违法排污处罚力度、扩大了处罚对象、提高了处罚标准，这将提高生产者的排污成本，对排污具有一定的遏制作用，但同时，我国目前尚未开征水资源税，并未将水资源的环境价值计人经济成本，企业运作的外部经济，仍然是导致水资源大量浪费和污染的关键因素。

(三)水之源管理体制之缺陷

目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制，这种管理体制存在较大缺陷，首先，现行的流域管理机构，其性质和权限都不足以实现综合统一管理，并且相应的配套法规不健全，流域管理机构的权限划分，流域管理在实际生活中的具体适用仍需要进一步明确，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治，其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关主管部门管理权之间的关系。这使得部门职能和利益交叉。不利于集中统一执法，造成执法不便，同时，各部门之间争夺权力、推诿责任。不利于对节水及污水再生利用工作的监管，在中央和地方水资源管理的关系上，我国实行分级管理制，中央一般无权取代地方的执法权力。从而导致水资源管理中的地方保护主义严重。

(四)公众参与之不足

虽然《水污染防治法》、《水法》等一些对水资源保护的法律法规，其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导，但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。绿色消费是广大社会公众参与循环经济消费的行为规范，而我国的绿色消费起步较晚，还没有成为人们的消费习惯。在水资源的利用和保护上，仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念，节水和对水的再生利用意识还比较淡薄。同时，公众参与水资源、水环境保护的法定渠道还不多，这在很大程度上制约了我国建设节水型社会的进程。

三、完善我国水资源保护法律制度的建议

(一)完善水资源保护法律体系，依法落实科学发展观

1，构建循环经济的法律体系。针对我国环境问题日益严重、生态安全岌岌可危的客观情况。应充分考虑我国国情，借鉴与吸收国外先进经验成果。先行出台《循环经济法》，对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。在此基础上。加快制定循环经济的单行法规和标准，如废旧家电、电子产品、废旧轮胎、建筑废物、包装废物，、农业废物等资源化利用的法规和规章，对资源的回收、再生利用作出特殊的规定，加快完善循环经济的标准体系。如制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准人标准，制定重点行业清洁生产评价标准和涉及循环经济的有关污染控制标准，推动循环型社会的形成，从而为落实科学发展观、建设节水型社会提供良好的法制大背景。

2，适应循环经济的要求，改革，完善现有水资源保护单行法规与标准。修订《水法》、《水土保持法》等单行法规的部分内容，在循环经济的理念下，突出“源头治理”，节约用水，同时，根据建立循环型和节水型社会的要求，制定水资源再生利用的专门法规，例如制订《资源再生利用管理条例》、《污水再生利用管理办法》等，专项立法应对污水处理主体的市场准入制度、运营机制及相关法律责任作出具体规定。同时应建立健全各行业节约用水的国家、地方标准体系。制定高耗水及高污染行业市场准人标准。依法规范企业与个人节约用水、污水再生利用的法定义务，明确浪费水的法律责任。

（二)建立健全相关制度，推动环境经济下的水资源保护

1，完善节水和污水再生利用制度。首先，要完善节水和污水再生利用规划制度。污水再生利用应纳入城市总体规划和各类水资源利用规划之中，其次，城市节约用水要真正落实“三同时、四到位”，即建设项目主体工程与节水设施同时设计、同时施工、同时投入使用，取水用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位和管水制度到位。最后。要尽快完善有关推行节水技术的配套优惠政策和措施，健全节约用水社会化服务体系。培育和发展节水产业。

2，建立节水和污水再生利用专项资金制度。基金的收入来自国家财政拨款、环境税费及企业和个人捐赠，对节水和污水再生利用重大科技攻关项目实行财政支持，对科研单位和企业在水资源节约、替代和循环利用等领域的研究开发活动给予资金倾斜，使节水和污水再生利用研究开发资金风险社会化，有利于节水新技术、新产品的研究开发及推广。

3，健全水资源税费制度。目前。我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上。较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时。应将水资源税作为环境税之一。尽快开征。以缓解日益突出的缺水问题，总之，采取国家实行环境税，地方实行排污收费的“双轨制”，将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。

(三)改革水资源管理体制，强化环境行政执法

水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度。是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织、保障，针对目前我国水资源管理体制存在的缺陷，要实现水资源的节约与循环再生。保护我国水环境。必须进一步改革和完善我国水资源管理体制，强化环境执法。目前。流域管理已是世界水资源管理的大趋势，因此。应根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，确立完善的流域管理体制j建议修改《水法》，由国家授权流域管理机构根据流域具体情况制定单行法，使流域管理机构的地位得到相应的提高并获得立法权。以实现统一规划、综合决策、综合治理。同时，为进一步强化环境行政部门的权威，应建立从中央到地方垂直管辖和监督、不隶属当地政府主管的环境管理体制，在水资源管理和保护中，各级政府与各部门应配合环境行政部门的工作，这样就能有效地制止地方与部门保护主义，增强环境、行政执法的统一性和权威性。大大提高执法效能，最后，要强化水环境执法队伍。不断提高执法人员的循环经济意识，转变传统经济观念。更新知识结构和强化环保科技技能，加强水环境执法监督。提高执法力度。:

再生资源管理制度篇3

内容提要: 可再生能源市场准入是政府基于安全、效率和公平考虑而对企业（或者其产品）、或者其他主体进入某领域或地方的市场从事一定的活动施加的限制或者加以禁止的制度措施。我国现行可再生能源市场准入制度以项目投资审核（备案）替代主体经营资格许可制度，存在着功能性错位。完善可再生能源市场准入制度应该以市场主体经营资格许可制度为主，以项目审核（备案）和产品标准和认证制度为补充，同时要对市场主体进入、经营全过程实施立体的、动态的、滚动式的准入监管。

在全球为应对气候变暖而进行的各种努力中，开发利用可再生能源已经成为其中不可或缺的组成部分。可再生能源作为一种清洁的、可再生而不会枯竭的能源，无论从理论还是从实务的角度，无论是出于环境保护还是能源安全与替代，均偏向于鼓励开发与利用。而市场准入作为政府对市场的一种监管工作，其目标是对进入市场的一种限制。一方面需要鼓励开发利用，另一方面又对进入可再生能源市场进行准入，鼓励与限制作为两种不同的价值目标，能否同时适用可再生能源？在制度设计上是否可行？本文围绕这些问题进行研究，以期从理论上厘清相关关系，为我国可再生能源的立法和实践提供支持。

一、可再生能源市场准入的内涵和方式

市场准入（market access）也叫市场进入或者营业准入，国内理论界和实务界普遍使用市场准入的概念，但对其研究尚属不够。廖志雄博士的《市场准入法律制度研究》[i]是对市场准入制度进行全面、系统、深入研究的不多的著作之一。根据该文的研究成果，市场准入的涵义是指：“政府对市场主体进入特定市场（特定商品、项目、行业、产业、地域等）领域的规制（限制、禁止或者控制）。它是国家对市场主体进入物定市场成为生产经营者的规制，也是国家对特定市场领域和投资活动的直接控制。”[ii]

市场准入的本质特征可以归结为以下两点：

第一，市场准入等同于市场壁垒，与市场准入相反的是“市场开放”。市场准入是一种市场壁垒，一种进入特定市场的法律壁垒或政策壁垒，形成壁垒的主体主要是政府。作为市场进入壁垒的一种，市场准入会增加新进入者的成本，对原有已经进入者有利而对新进入者都相对不利，成为进入的潜在的或现实的障碍。但是这种市场进入壁垒主要是要消除市场经济中的负外部性或使自由竞争带来的负的外部性得到有效的抑制和合理的分担。[iii]与市场准入相反的是“市场开放”。市场开放是指放开目标市场，企业等主体可以自由进入，无须许可、审批或特许。但市场准入也不是一般地禁止进入市场，也即不是封闭、不开放市场。市场主体取得许可或特许即可解除限制或禁止的状态，进入特定市场。与市场开放相比，市场准入具有“门槛性”，只有达到准入条件方可进入市场。它既包括对企业产品质量标准的规制，也包括对一部分企业进入市场后的经营过程的规制，但这主要通过企业对达到标准的可能性和难易程度的判断，影响企业是否进入该市场的决策，或通过对企业颁发许可证而变为进入时的规制。[iv]

第二，市场准入是政府的监管工具。市场准入是政府的监管工具，通过市场准入这种微观性的手段，政府介入市场管理，以弥补市场的缺陷，实现政府的经济性监管目标和社会性监管目标。市场准入的直接表现是阻碍进入，而其深层的原因则是国家的产业政策、消费者保护政策等政策目标。政府基于效率、安全、公平，对市场主体从事特定领域的一定行为实施许可或审批。在市场准入制度下，符合条件的进入，不符合条件的禁止进入。政府实施市场准入监管实质在于根据一定的公共政策目标将稀缺的资源配置到个别主体手中，通过引导资源的流向最终实现社会整体利益。

市场准入最常见的准入方式有许可、审批、制定标准。许可是使用得最广泛的市场准入方式，包括一般许可和特殊许可。一般许可是指国家相关机关对符合法定条件的申请人直接发放许可证，而没有特殊条件的限制。特殊许可是指除了符合一般条件的条件外，对申请人还有特别的限制，又称“特许”。相对于一般许可，特许的条件较为严格，通常只适用于个别针对性的市场准入，被准入者获得的往往是排他性的独占许可，或者获准进入的经营者数量很少，垄断地位十分明显。[v]特许又可以分为立法特许和行政特许，立法特许即通过颁布专门的法规，而行政特许常常是通过市场化的招投标对中标者授予特许权。审批是由国家有关部门对企业或者其他主体从事特定市场经营活动进行审查，并作出是否允许的行政决定，通常以行政批文的方式作出。审批区别于一般许可之处是行政机关的自由裁量权较大，区别于特许之处是常常没有数量限制不会造成进入者的垄断地位。有关机关或团体制定种种标准，达不到最低的强制性标准，就无法进入特定领域或地区从事经营活动，从而构成市场准入。标准制定以后，还需要通过相关的质量认证、检查、处罚等来加以实施。[vi]

可再生能源的市场准入本质上也是市场准入，它是指政府对市场主体从事可再生能源开发利用活动施加的限制性措施。这些限制性措施或者市场准入方式包括既包括许可（特许），也包括审批、制定可再生能源的有关标准等。

二、可再生能源市场准入的必要性

市场准入作为政府对市场的一种监管工作，其目标是对进入市场的一种限制。而可再生能源作为一种清洁、可再生的能源，无论是对于转变我国以煤为主的能源结构、应对气候变化，还是作为解决农村用能的一种基本方针，均需要加以鼓励，我国《可再生能源法》立法的一个基本思路也是围绕如何通过经济刺激鼓励可再生能源的发展而进行的。既然可再生能源发展的基本方向是鼓励开发利用可再生能源，那么是否还有必要对进入可再生能源市场的企业、产品等进行准入并加以限制？

在市场经济体制下，企业有进入市场的自由。在很多国家营业自由是经济自由的一种，是受宪法保护的基本人权之一。营业自由与财产自由和契约自由并称为市场经济的三大自由。市场准入是政府对市场主体进入某一特定市场的规制。从法律的角度来看，市场准入监管涉及的是对营业自由或者说企业经营自主权的限制。市场准入制度，是依据“公共利益”的需要而对营业自由的限制，与营业自由是有冲突的。如果这种限制不符合“公共的福利”，就会限制宪法保障的营业自由。[vii]营业自由与市场准入规制看似矛盾实则不然。营业自由是一种抽象意义上的自由，从民商法的视野看自然人、法人或者其他组织有以自由的意志示从事经营的权利。但是进入市场的自由，实际上不仅受到社会性和经济性各种条件的制约，而且又受到政策目的的制约，因此对于市场进入有时加以法律性的规制。可以认为，这种规制是国家对经济的经济性干预，属于经济法规制的一种。[viii]

日本著名经济法学家金泽良雄认为，事业限制的目的是多种多样的，“大致可以分为防止过当竞争目的、警察目的（确保安全、卫生等）、公益事业的目的、财政目的、公共目的（保护消费者等）”，并认为“严格区分这些目的是困难的。特别是对于防止过当竞争，立法过程和法律条文都有不够明确的地方。”[ix]政府对市场规制的理由可以分为经济、政治与社会三个不同层面。经济层面的理由着重强调市场失灵，规制的目的在于弥补市场缺陷；政治层面的理由偏重于探讨规制的政治行为与其运行的根源；而社会层面的理由则着重于社会价值中的“公平性”问题。[x]

市场准入的上述理由对于可再生能能源来说，有同样的意义：

第一，效率。可再生能源作为传统能源的替代品，以其环保、清洁、可持续等特征风靡全球，具有远大的发展前景，影响到国家竞争力的战略大局。但是现在可再生能源技术不成熟，新技术和新产品的研究开发需要大量资金投入，风险大，成本高，与传统能源相比没有市场竞争力。为了促进对可再生能源的投资，国家通过政策向可再生能源进行财政补贴。受国家政策的刺激，在可再生能源领域就出现了过度投资、重复建设以及鱼龙混杂、市场秩序混乱等负面问题。为了最大限度地避免浪费资源，破坏环境，引导产业的健康发展，必须对可再生能源领域的市场进入进行政府干预，市场准入制度也就应运而生。政府通过对市场主体（产品）进入可再生能源市场领域的条件的设定，并运用审批、许可、特许等规制手段，为效率而替代市场做出的选择。从这个意义上来说，市场准入制度是和财政补贴和产业政策联系在一起的。市场准入制度所追求的效率不是个体效率，而是公共利益得到体现的社会效率，是长期的、多数人的效率。市场准入的效率目标是广泛的，投资的宏观调控、产业的引导、防止项目重复建设、促进技术进步，乃至预防垄断和地方保护。效率还意味着根据预期目的对社会资源的配置和利用的最终结果作出的社会评价，即社会资源的配置和利用使越来越多的人改善境况而同时没有人因此而境况变坏，则意味着效率提高了。[xi]

第二，安全。安全是市场准入重要的价值目标。新能源和可再生能源市场准入制度所追求的安全，主要是电网安全、生产安全、粮食安全和环境安全等。通过设置新能源和可再生能源市场准入制度，避免不符合相关资质要求的企业或个人进入可再生能源市场，可以保障可再生能源产品生产过程的安全和保证消费者获得高品质的产品，也可以避免可再生能源发电的不稳定性对电网的安全造成隐患。以可再生能源发电并网为例，只有符合并网技术标准的可再生能源发电才可以上网。再譬如，燃料乙醇的生产消耗粮食，过渡发展燃料乙醇产业会造成和人“争粮”威胁粮食安全。水电站和风电站的建设都会对环境产生重大影响，甚至会造成环境灾害。所以从安全出发，必须对可再生能源实施相应的市场准入控制。

第三，公平。市场准入制度追求的公平是实质的公平，是要解决外部成本内部化的问题。可再生能源市场具有外部性[xii]，外部性导致个别市场主体产生的成本由整个社会或者代表社会的政府来承担。从总体上来说，可再生能源是清洁的、环境友好型的能源，其外部性与传统化石能源不可相提并论，但不可否认的是，可再生能源仍然有环境的外部性问题，如生产光伏电池的多晶硅就有很大的污染、生物质发电产生的大气污染、地热资源的开发对地下水的影响等都已经引起人们的普遍关注，即便是风和太阳光没有外部性，但是风电场和太阳能电站的使用者可能因建设这些电站而阻碍视野或以增加社会成本的方式利用土地，而这些成本没有被计入风电能或太阳电能的售价中。对低成本或零成本资源的过度利用会引起社会成本。这些社会成本被准确地称为外部成本，因为它们在产品价格之外，而没有被计入产品价格。[xiii]但市场机制不能够对外部经济或外部不经济进行评价，因此，凡是会引起外部不经济的行为，都要由社会来管理；使外部性内化的措施，也要通过政府、社会管理机关来执行和实施。[xiv]依靠事后政府监管措施虽然一定程度上可以解决了外部性发生的后果，但没能在发生外部性的过程中将成本内部化。因此，需要将规制提前到市场的入口处，对可能产生的负外部性进行控制并予以内部化。政府通过实施市场准入规制，要求获得特定市场准入权利的负外部性制造者采取措施避免负外部性的出现或者将其产生的社会成本变成自己承担的私人成本。

三、中国可再生能源市场准入的现状和问题

实际上，我国一直以来就重视对各种可能影响效率、安全与公平的行为与活动的规制，并利用审批、许可等手段加强监管。从可再生能源市场准入现实来看，存在多种多种的准入。

1、从准入的目标来看，存在：（1）基于宏观调控、发展规划、产业政策要求：对投资项目审批、审核和备案。为健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段，加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序，《国务院关于投资体制改革的决定》规定了审批、核准和备案三种项目准入方式。对于使用政府投资建设的新能源和可再生能源项目，实行审批制。按照项目性质、资金来源和事权划分来确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与其他行业主管部门之间的审批权限。不使用政府投资建设的水电站、抽水蓄能电站、火电站、热电站、风电站和变性燃料乙醇项目属于核准的项目。既非使用政府投资建设资金，又非《政府核准投资项目目录》所列明的发电项目的其他新能源和可再生能源投资项目，无论项目规模大小，一律实行备案制。（2）基于技术和安全要求：并网发电项目许可。《可再生能源法》第十三条规定：“建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。”根据《电力监管条例》第13条－15条的规定，电力监管委员会作为电力市场的监管者，有依照有关法律和国务院有关规定，颁发和管理电力业务许可证，对发电厂并网、以及发电厂与电网协调运行中执行有关规章、规则的情况实施监管的权力。（3）基于社会利益的要求：环境影响评价报告书、土地利用方案、文物保护方案等的审批。基于社会公共利益，政府对新能源与可再生能源发电项目是否符合环境功能区划，拟采取的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏，是否符合土地利用总体规划和国家供地政策，项目拟用地规模是否符合有关规定和控制要求，补充耕地方案是否可行，是否制订可行的文物保护方案等实施审批。

2、从准入的环节来看，有：（1）可再生能源资源获得：太阳能资源、风能资源等“无主”公共可再生能源资源的开发利用，毋需许可；地热资源属于国家所有，开发利用需要政府许可，获得勘探和采矿许可证； 水能资源、海洋能资源属于国家所有，开发利用需要得到政府主管部门审批获得水能资源开发利用权；生物质能资源通过平等交换（民事合同）方式取得，不需要许可。（2）设备与产品生产的准入：符合国家有关产品标准与质量要求的进入，不符合要求的限制进入。

3、从准入的机关来看，有（1）能源主管部门对风能、太阳能等可再生能源投资项目的审批、对并网发电项目的许可；（2）国土资源部门对地热资源开发利用的许可；（3）海洋主管部门的准入：对海洋能资源开发利用的许可；（4）水利主管部门的准入：对小水电投资项目的许可、水土保护方案的审批。（5）其他政府主管部门的准入：电力监管部门对电力业务的许可；环境保护部门对环境影响评价报告书的审批；土地管理部门对土地利用方案的审批；文物主管部门对文物保护方案的审批。

4、从准入的层级来看：（1）国家准入：在主要河流上建设的项目和总装机容量25万千瓦以上项目水电站、抽水蓄能电站和总装机容量5万千瓦以上的风电站，由国家能源局核准或者审批。（2）与地方准入：地方准入：除中央准入的项目外，由地方人民政府投资主管部门核准与审批。

5、从准入的主体来看：对内资企业和个人的准入与外资企业与个人的准入。我国对外资进入可再生能源市场实施特殊的市场准入规制。《外商投资产业指导目录（2007年）》把生物液体燃料（燃料乙醇、生物柴油）生产（中方控股）列为限制外商投资产业。外商投资我国可再生能源产业还特别要经过商务部的核准，而对内资则无此要求。

可以看出，我们存在各种各样的可再生能源市场准入。但是我国现行的可再生能源市场准入仍然存在角色上缺位和越位，功能上弱化与虚化，制度上泛化与虚化的问题，主要表现在以下几个方面：

1、以“项目投资”审核替代“经营资格”许可，混淆了两者在法律性质及制度功能上的差别。在实际中市场主体能否取得新能源产业经营的权利不是看其是否取得“经营资格许可”而是看其是否能通过新能源项目投资的审核。实际上，项目投资审核与经营资格许可是法律性质不同的准入制度。投资项目审核属于固定资产投资制度，其制度功能在于对社会资本投资进行总量控制以符合一定的宏观经济目标，除此之外还有控制政府投资规模，特别是避免重复投资、重复建设。而“经营资格”许可制度属于特定市场主体行为能力制度，其制度功能在于以一定的经济、技术指标衡量某主体是否具有某一特定市场经营的能力，目的在于保障公共安全、市场秩序及消费者福利。经营资格是主体在法律上的身份，是具有专属性和不能转让性，而投资项目是属于财产权的客体，是可以转让的。以个别的项目审核取代一般的经营资格许可弱化了市场准入的功能。有项目审核无经营资格许可制度，从逻辑上来说，市场主体没有事先取得投资项目许可的则没有经营权，除了申请新建投资项目许可外无法从二手市场接手该类可再生能源项目，增加了企业进入可再生能源市场的难度，对于非公有经济主体来说，更是难上加难。另一方面，也给可再生能源市场企业的退出造成障碍，影响了市场配置资源功能的发挥。

2、缺乏统一的准入法律制度。权限划分不明确，多头审批、规则缺乏，程序不规范、不透明。比如小水电和沼气发电管理体制一直不能完全理顺，少数地方中小水电管理仍然由水利部门负责，沼气仍然由农业部门负责，但上级对口部门却是国家能源局，职能重叠、交叉使综合管理很难到位，管理效率也一直无法提升。有些水电项目之所以没拿到批文都敢建设，就是因为审批部门太多，执法不到位。[xv]出自不同机构和不同级别政府的大量监管规则和行政手续所带来的总体影响，可能特别巨大。其结果可能是减低商业反应能力，使资源偏离高生产率的投资，阻碍市场准入，减少创新和新工作机会，进而从总体上阻碍企业家精神的发挥。此外，在现实中，它们也经常会扮演反竞争（anti-competitive）手段的角色，在某些市场领域向“内部人”提供保护。繁文缛节更是使小企业不堪重负，这会严重抑制新企业的创立。[xvi]

3、准入功能虚化、弱化。一方面，大量不具备资格条件的企业和产品没有限制就进入了应该受到准入规制的可再生能源领域，导致了市场的混乱，浪费资源，市场准入功能虚化。另一方面，准入功能弱化，没有根据可再生能源资源实际情况和市场的需求来实施市场准入，使准入制度失去了其功能意义。盲目增大投资规模，匆忙上马大项目，产业生产能力的扩大没有与市场需求增长相适应。以风电为例，从各种报道来看，各方面似乎更注重装机规模，没有以上网电量考核风电场的绩效。形成了政府官员要政绩，国有企业领导要业绩，而衡量标准只是装机容量，而不是上网电量。[xvii]

4、准入制度的异化、泛化。准入制度常常异化为国有资本垄断的保护伞，使得国有资本即使在一些具有竞争性的可再生能源领域也能保持垄断，排斥民间资本。在大量规制规范不到位的同时，进入审核还常常被“俘虏”为滥用权力的工具。对具有稀缺性的新能源和可再生能源发电项目该批给谁，往往关系比规则更重要。对于应当在进入市场后进行的常规性监管，如产品质量、安全的跟踪检查，环境污染物的排放检测和收集处理等，往往在企业进入市场时百般刁难，进入后不闻不问，将审批制度作为市场运行过程监管的替代手段。[xviii]

四、可再生能源市场准入制度的完善

新能源和可再生能源的市场准入制度的目的在于补充市场的不足，而不是代替市场机制的作用，因而市场准入制度的制订和执行需要刚性和柔性的平衡。市场准入制度存在制度成本，这不仅包括立法成本、执法成本，还包括市场准入制度给市场主体行为带来的成本以及给社会造成的成本。[xix]而这些成本最终会反映在新能源和可再生能源产品的价格上。市场对同一商品的价格具有敏感性，当它准入市场的价格偏高时，市场对它就直接具有排斥性。因此，在制订准入法律政策时，应该在实现市场准入目的的同时尽量减少程序，减轻企业负担。特别是市场准入的标准不宜制订得过高，目标是达到安全、效益和公平的基本要求，以避免把大部分企业排挤在新能源和可再生能源领域之外，而使这个行业形成 “寡头竞争”或“少数人”的游戏。市场准入制度实际上是对资源的非强制性支配，某种程度上是法律而不是市场在对市场主体作出选择，因而必须把法律对市场主体的选择限定一定的范围内。同时，主管机关应根据市场环境的变化灵活把握，相机抉择，发挥好市场准入制度的功能，充分利用市场机制来推动可再生能源产业的发展。

完善我国新能源与可在生能源市场准入制度体系应该以市场主体经营资格许可为主，以项目审核（备案）和产品标准和认证制度为补充，对市场主体从经营资格的取得、生产建设过程直至产品进入流通领域实施立体的、动态的、滚动式的准入监管。具体来说，完善我国可再生能源市场准入制度可采取如下的措施：

第一，建立经营资格许可制度，使投资项目审核制度回归本位。《行政许可法》第十二条规定了“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可。取得经营资格许可意味着拥有从事可再生能源某领域经营的行为能力。经营资格许可制度属于行政许可，但其实质经济内容超出行政法的视野。可再生能源市场的许可应该分领域来设置，就许可的事项一般禁止是原则，许可是例外。具体来说，可再生能源直接发电领域由于涉及到公众用电安全和公共利益，设置许可；变性燃料乙醇的生产经营由于影响到能源供应和粮食安全，设置许可；地热资源的利用经营涉及到资源的稀缺性和国有矿产的使用，设置许可；而其他可再生能源利用经营则不需要设置许可，市场主体可以自由进入。对于该行业机器、配套设备、材料及零部件生产经营领域也不需设置许可，只要从产品的标准和认证对其实施市场准入监管即可。

第二，建立统一的项目投资准入制度。杜绝现在政出多门的现象，使项目审核（备案）制度法治化，包括项目审核的范围法定、内容法定、程序法定、审核主体、办理时限法定，增强审核透明度，同时要对项目准入审核（备案）的各环节建立“问责制”。要清理现存的各种繁多的新能源项目准入的行政规章，并协调好项目投资准入政策与产业政策、财政政策的关系。项目准入制度设计应体现“安全”、“效益”和“公平”的价值取向，在保证基本安全的前提下，明确、统一项目准入标准，简化登记程序，提高效率，降低准入成本。

第三，市场准入公平、公开、公正。设定和实施准入应当公平，凡是符合法定条件、标准的，一切市场主体皆有依法取得准入许可的权利，行政机关不得歧视，不能因为身份的差异而区别对待。要摒弃意识形态及计划经济思想的流毒，对非国有经济主体不得实施歧视性对待。能源主管机关对准予市场进入许可的，应该予以公开，公众有权查阅。对不准予许可的，应该说明理由。

第四，以标准为依据，采取许可证、特许经营、质量认证等准入方法。建立特许经营权的一级和二级市场，在一级市场上特许经营权的取得是通过招投标，二级市场则是通过自由交易，遵循市场规律。能够运用市场手段的就尽量运用市场的手段来解决准入问题，在无法运用市场手段的地方也尽量模拟市场手段。比如对风电特许权及将来可能实施的可再生能源发电配额制，可通过建立一级和二级的转让市场，给经营失败者退出这个领域提供方便的途径，而有经营资格的市场主体可以通过市场化的途径进入可再生能源领域。建立和完善可再生能源产品国家标准体系和产品认证体系。

第五，公开市场准入信息。[xx]整合各职能机关有关可再生能源市场准入许可的信息，集中在一个地点供公众查阅。通过在一个地点提供有关执照和特许权的所有信息，减少商业搜寻成本。这些信息通常包括某项业务的特许权、申请表和申请要求、联系信息。[xxi]同时，改变重监督轻服务的观念，为将进入的企业提供必要的新能源行业区域竞争情况，新能源各行业的盈利状况等相关资料，指导企业克服进入的盲目和冲动。

五、结论

基于安全、效益、公平的理由，国家对可再生能源市场必须实行准入规制，脱胎于计划经济体制的以“项目审核（备案）”为主导的中国可再生能源市场准入制度已落后于政府监管改革及“绿色经济”蓬勃发展的时代要求，需要我们根据现代市场经济法治理念对其进行完善，以推动我国可再生能源市场又好又快发展。

注释:

[i] 载史际春、邓峰主编：《经济法学评论》第四卷，中国法制出版社2004年。

[ii]廖志雄：《市场准入法律制度研究》，载史际春、邓峰主编：《经济法学评论》（第四卷），247页，中国法制出版社2004年。

[iii]史际春、邓峰主编：《经济法学评论》，250－25页，北京：中国法制出版社，2004年。

[iv]潘静成、刘文华主编：《经济法》（第二版），147－148页，北京：中国人民大学出版社，2005年版。

[v] 史际春：《经济法》，200页，北京，中国人民大学出版社，2005年。

[vi] 同上注，201页。

[vii]【日】丹宗昭信、厚谷襄儿编：《现代经济法入门》，谢次昌译，177－178页，北京，群众出版社，1985年版。

[viii]金泽良雄著：《经济法概论》，满达人译，272页，北京，中国法制出版社，2005年。

[ix]同上注，第272—273页。

[x] 肖竹：《论竞争政策与政府规制的关系与协调——以竞争法的制度构建为中心》，13页，中国人民大学法学院2007年博士论文。

[xi] 张文显：《法哲学范畴研究》，213页，北京：中国政法大学出版社，2001年。

[xii] 所谓外部性，是指经济活动的社会效用同个体效用之间、社会成本同个体成本之间有差距，它们的结果不能在一个企业内部表现出来。

[xiii]【美】约瑟夫·p·托梅因，理查德·d·卡达希著，万少廷译：《美国能源法》，7—8页，北京：法律出版社，2008年。

[xiv] 吴敬琏、刘吉瑞著：《论竞争性市场体制》，105页，北京：中国大百科全书出版社，2009年第一版。

[xv]刘海荣、肖凌志：《云南中小水电呼唤管理“主官”》，《云南电力报》2007年10月16日。

[xvi]经济合作与发展组织编：《oecd国家的监管政策：从干预主义到监管治理》，陈伟译，高世楫校，63页，北京，法律出版社，2006年。

[xvii]任东明：《我国可再生能源市场需要有序化》，载《中国科技投资》，2007年11期。

[xviii]史际春主编：《经济法》，203页，北京，中国人民大学出版社，2005年。

[xix] 封延会、贾晓燕：《论我国市场准入制度的构建》，载《山东社会科学》2006年第12期，51页。

再生资源管理制度篇4

关键词：新能源；可再生能源；立法

abstract：due to the huge capital investment，the exploitation and research of the new and renewable energy should depend on the intervention of the government. nowadays，there are two main problems in the new and renewable energy legislation in china. one is the lack of government intervention，the other is excessive government intervention. the perfection of china’s legislation of new and renewable energy should start with layout，financing，revenue and prices，so that more effective system support can be provided.

key words：new energy；sustainable energy；legislation

一、我国新能源与可再生能源的立法现状

能源工业作为国民经济的基础，对于社会、经济发展和提高人民生活质量都极为重要。在高速增长的经济环境下，我国能源工业面临经济增长与环境保护的双重压力。从能源长期发展战略高度来审视，必须寻求一条可持续发展的能源道路。新能源和可再生能源对环境不产生或很少产生污染，既是近期急需的补充能源，又是未来能源结构的基础。我国具有丰富的新能源和可再生能源资源，包括水能、生物质能源、太阳能、地热资源以及海洋能源资源等。近20年来，我国新能源和可再生能源的开发利用有了很大发展，已经成为现实能源系统中不可缺少的组成部分。

20世纪70年代以来，鉴于常规能源资源的有限性和环境压力的增加，世界上许多国家重新加强了对新能源和可再生能源技术发展的支持。为了促进新能源的开发和利用，世界各国纷纷通过各种立法加以保障和支持。2005年2月28日，我国人大常委会审议通过了《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)，创造了中国法律出台速度最快的纪录，于2006年1月1日正式实施。该法实施一年以来，各级政府都对可再生能源产业给予了空前关注。同时，随着《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》等相关实施细则的出台，各类投资商、开发商和制造商纷纷涉足该领域，中国可再生能源产业进入了加速发展期。2007年新年伊始，《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》及《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等新政策的出台，更是让可再生能源企业看到了光明的未来。总体而言，《可再生能源法》确立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源总量目标制度；二是可再生能源并网发电审批和全额收购制度；三是可再生能源上网电价与费用分摊制度；四是可再生能源专项资金和税收、信贷鼓励措施。该法律具有出台速度快、对产业支持率高、影响大的特点，但同时，由于《可再生能源法》总体上是政策框架法，其有效实施有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的行政法规、行政规章、技术规范和相应的发展规划。在一年的实际工作中，可再生能源产业遭遇了细则出台速度过慢、细则难以实施等一系列困难。

二、我国新能源与可再生能源立法的检讨

由于可再生能源的研究和开发需要大量的资金投入，使用成本仍高于传统能源，因此必须依靠政府的干预才可望得到推广。目前，我国相关立法中存在的问题主要表现在两个方面：一是政府干预不足，二是政府干预过度。

1.政府干预不足

①在新能源和可再生能源的开发上政府干预不足。

新能源和可再生能源的发展，政府是关键性的力量，所需的补贴、激励、税收、低息贷款、加速折旧、市场开拓等一系列的优惠政策是可再生能源产业发展的初始动力。可是，很多官员对石油、煤炭等传统能源资源开采热情很高，对新能源只是“纸上谈兵”，没有具体政策扶持。新能源品种很多，但国内很多单位和企业没有把主要精力放在自主研发上，而是走捷径模仿和抄袭，使我国新能源技术创新乏力，没有形成高新技术产业集群。这主要因为政府部门负责新能源技术开发研究的机构少，专业研发人才匮乏，技术设备落后。许多课题就是高等院校、科研院所立几个项，写几篇论文就交账，研发的成果未能有效转化，产学研未能紧密结合。在技术开发上，国家应该进行正确的引导。对于一些基础性的研发，作为市场的竞争主体——企业不太愿意或者没有能力看到其远景时，国家应从基础研发的角度加以扶持。同发达国家相比，我国对新能源和可再生能源的开发投入太少，如对太阳能研究与开发经费投入不及美国的1%，甚至不及印度等国家[1]。在这方面我们起步已经很迟了，需要迎头赶上。日本从1978年开始就不间断地实施了规模庞大的“新阳光计划”，在政府领导下，采取政府、企业和大学三者联合的方式，共同攻关，解决能源开发方面遇到的各种难题。政府每年要为该计划拨款570多亿日元，其中大部分用于新能源技术开发。随着“新阳光计划”的实施，替代能源和新能源开发取得明显成效，能源多元化初步形成，石油比重从1973年的77%降到51%，天然气比重由2%提高到13%，煤炭占17%，核能占13%，水能占4%，地热、太阳能等新能源为2%[2]。日本能源的抗风险能力明显提高，其做法值得中国借鉴。

②在新能源和可再生能源的利用上政府干预不足。

首先，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的激励机制。

新能源最开始进入的时候，应该由政府加以扶持，然后逐步进入价格降低的过程，产生规模效应。可是，现实中有些政策的制定恐怕更强调其市场竞争的主体地位，而采取市场竞争的策略强调开发主体。例如，我国对风电采用通过招标确定的中标价格，导致一些企业特别是国有企业以不合理的低价进行投标，从而出现恶性竞争的局面。目前，我国的风能发电成本大致是每千瓦时0.5～0.6元，而前段时间某项目的竟标价居然报出0.39元。市场竞争导致价格越来越低，最后是新能源和可再生能源行业萎缩了，谁都不愿意做了。从四期风电特许权招标的实践看，中标电价水平都使风电项目亏损[3]。上网电价不能使风电项目盈利，加上对电网企业的激励不足，导致电网企业在收购随机变化的风电同时，“风电越多越麻烦”。为保持电网安全稳定运行需要提供很多“附加服务”，而相关的实施细则对此却没有明确规定，很难鼓励电网企业接受风电的主动性，因此大规模发展风电必然受到制约。为什么德国太阳能发展很快?其原因主要是国家政策和立法的有效激励。相比而言，我国《可再生能源法》的第20条规定“电网企业依照本法第19条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。具体办法由国务院价格主管部门制定”。这在实际操作当中很难实现，电网企业、用户从保护自身利益出发，谁都不愿意遵照此规定执行。

其次，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的保障机制。

1997年全国人大曾颁布《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节能法》)，1996年国务院曾经批转《国家经贸委、计委等部委关于进一步开展资源综合利用意见的通知》，但是这些法律法规的执行不能令人满意，在一些国家明确鼓励支持的技术和产业方向，某些利益集团的态度是有用的就执行，没用的就拒不执行，而行政部门也只能束手无策。 例如北京高碑店污水处理厂是北京第一个采用沼气热电联产的可再生能源市政工程，将污水处理中的淤泥进行发酵，生产沼气发电，将发电后的余热用于发酵系统保温升温。这一系统可以有效降低沼气中的甲烷和臭气污染，有效利用可再生能源。但是沼气发电厂的并网工作长期无法“合法化”，遭遇到北京电力部门以安全等理由的“为难”，最后使得以后建设的污水处理厂无人再敢问津这一技术。北京周边有大量的垃圾填埋场，每年产生大量沼气，既污染环境，也不安全。很多企业曾考虑积极参与利用这些资源，但都在并网问题上无法“突破”而止步不前。连并网都难以落实，更何况向电网售电[4]。北京尚且如此，全国可见一斑。其实国家鼓励利用这些可再生能源是早已写进相关法律法规的，但是这些对国家法律、法规置若罔闻的中央直属企业的业务、人事是垂直领导，中央政府的主管机构和地方政府既管不了他们的业务工作，也决定不了人事任免，说了怕他们生气，告了怕没结果，只能委曲求全。《可再生能源法》与《节能法》等法律、法规面临着一个同样的难题，就是缺乏行政执法主体。《环保法》、《水法》、《电力法》等都有自己的执法主体，所以法律执行相对顺利。但主管新能源开发利用的机构却被一次次削减，执法系统无法完善，机构不健全，节能和新能源利用、开发工作被边缘化了。 如果不能建立一个有力的执法主体，没有一个强有力的管理机构，没有配套的可操作的实施细则，新能源的相关法律将很难得到有效的实施。

再次，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的市场监管机制。

新能源和可再生能源的市场环境不完善，无序竞争加剧成本，好的项目难推广。相关的行业法规和质量标准也很缺乏，政府部门对新能源市场缺乏有效的监管。由于没有规范市场和监管，各种打着新能源旗号的项目、产品到处推销，严重影响高、精、尖项目的推广应用。

2.政府干预过度

政府干预过度主要体现在目前混乱的能源管理体制上。

传统能源体制所产生的能源生产和管理的弊端，也给新能源的开发利用带来负面影响。条块分割的能源管理体制混乱，没有统一的管理机构，多头管理、不合法的垄断经营等屡见不鲜。经贸委、发改委、政府能源办等机构繁多，但是谁负什么责?怎么分工协调?别说百姓不懂、企业不清楚，就连这些部门自己也弄不明白。我国曾在1988年设立过能源部，但在1993被撤销，恢复国家煤炭部、电力部，对能源的管理由集中管理改为分散管理，能源管理的职能被拆分和弱化。2003年3月，十届全国人大批准国务院机构改革方案，由国家发改委下设能源局。国家发改委下属的能源局是一个局级单位，只有几十名工作人员，他们直接面向企业，每年要负责全国上万个能源项目的制定实施，无论是权力还是人力都不可能在国务院各委部之间以及大型国有能源企业之间发挥有效的管理和协调作用，而且还有政企不分之嫌。近年来大型国有煤矿瓦斯爆炸事故接连不断，也与缺乏部级综合能源监管部门有关。正是发改委能源局的“力不从心”，直接导致了政府在能源领域的多头管理。据粗略统计，目前我国能源行业的相关职责分散在国土资源部、国家发改委、水利部、电监会、国家环保总局、科技部等相关部门。这种过于分散的能源管理模式突出的问题是管理分散，职能划分不清，特别是缺少战略管理，难以适应能源和经济可持续发展的要求，也不符合能源自身发展的规律。

多头管理的结果是政出多门，在有利可图的情况下，政出多门的结果往往是政府的干预过度。以光伏发电上网价格为例，据笔者调查所知，无锡尚德太阳能电力公司的电价目前采取的是一事一议的方式，需要江苏省物价局出台专门的个案审批意见，同时需要与江苏省电力公司签署购电合同，在没有颁布可行的光伏并网实施办法之前，光伏并网的项目实施往往需要江苏省政府多次出面召集相关部门和涉及单位召开协调会来解决。

在政府干预不足和政府干预过度的两面夹攻下，结果是一方面能源供应紧张，价格猛涨，大喊赶快发展新能源产业；另一方面新能源开发利用陷入重重壁垒，难成气候以发挥支撑产业发展的作用，新能源的利用和开发陷入“重围”，举步维艰。

三、我国新能源与可再生能源立法的完善

新能源和可再生能源的开发利用是一项具有深远意义的公益事业。目前大多数新能源和可再生能源技术处于发展的初期，产业规模小而获益能力低，尚不具备参与市场竞争的能力。因此，必须得到国家宏观调控政策的保护。我国应根据新能源和可再生能源发展纲要和规划目标、技术类型和特点、应用前景和获利能力，分门别类地研究和制定相应的财政、投资、信贷、税收和价格等方面的优惠政策，对新能源和可再生能源的开发和利用提供有力的支持。

1.支持新能源和可再生能源的科研和开发

政府应集中资金、集中力量支持优先发展项目，加强科研示范和产业化的衔接，促进科研成果迅速转化为生产力。中央及各地区、各部门要重视科研成果的转化，把技术上基本成熟的产品尽快定型，鼓励企业打破部门、地区界限，实行横向联合，组织专业化生产。应增加财政资助和投资力度，要从全局的长远的利益出发，增加对新能源和可再生能源的科研、技术产品的研制和开发的财政投资，保证必需的资金投入及时到位，加速产品工艺技术的突破和系统开发的过程。

2.完善能源管理体制

可以考虑成立一个统一的能源管理部门(如设立新能源部)，这有助于我国能源结构的合理布局，也能够有效防止几大垄断性能源公司的恶性竞争和相互打压，缓解能源管理上的政出多门。新能源部与以前的煤炭、石油、电力等行业不同，也与原来的能源部有所区别，应当是一个政企分开的、精干的、从事宏观管理和统筹规划的综合性政府部门，它不直接管理能源企业的生产。其主要职责应包括：制定和实施国家能源发展战略和能源政策，对能源的生产和消费状况进行监管和指导，指导全国能源安全生产，组织能源安全和能源有效利用方面的科学研究等。就国外实践来看，不仅像美国、俄罗斯这样的能源大国设有国家能源部，就连韩国、意大利等能源小国也都有能源部来统一管理全国的能源。虽然设立能源部看似与我国精简政府机构的方向是相悖的，但是能源的持续安全供应和能源结构调整不仅关系到我国经济的可持续发展，而且事关国家整体利益。

3.提供优惠的融资政策

新能源和可再生能源的开发往往需要大量的资金，因此银行要加大信贷规模，制定比常规能源发展更具体的优惠投资政策，加大产业化建设和服务体系的信贷规模，提供长期的低利率贷款。由于市场对开发新能源与可再生能源战略意义仍然认识不足，市场风险大，开发周期长，新能源与可再生能源建设项目往往没有常规能源建设项目那样的固定融资渠道，所以政府提供优惠的融资政策尤为必要。考虑新能源和可再生能源的开发利用周期较长，应将有关项目的还贷期限适当延长，真正起到贷款扶持的作用。

除了优惠的贷款外，还可以考虑专项基金的扶持，例如可以设立太阳能产业专项基金。太阳能尤其是光伏发电需要的投资很大，而从事这一产业的主要力量是民营企业，资金问题是制约发展的瓶颈。解决这一问题，除采取必要的信贷优惠政策外，还应设立太阳能产业投资基金。目前设立公司型产业投资基金的法律环境已趋于成熟，如《创业投资企业管理暂行办法》和《合伙企业法》已经开始施行，建议有关部门着手推动建立新能源与可再生能源产业投资基金。

4.改革政府采购制度

应建立绿色采购制度，该项制度通过政府或企业的绿色采购清单引导和培育新能源产品市场，提高其市场竞争力。采用新能源的产品有可能导致成本上升，在缺少严格监管和违法成本低的条件下，会降低节能或环境友好产品的市场竞争力。政府采购可以在一定程度上消除这些障碍。这一精神应该在《政府采购法》中有强制性的规定。

5.改革价格立法

应改革资源定价制度，对新能源再生资源给予必要的经济激励。以往推行新资源之所以困难，同资源产权和定价制度不合理有直接关系，化石资源低价使降低物耗和采用可再生资源缺少必要的经济激励。因此，在资源价格体系尚未理顺的情况下，推行节约型经济困难很大。所以应将环境成本内在化，将环境外部成本纳入价格体系。目前，我国化石资源价格或产品价格中没有包含资源开发使用过程中的环境污染和生态破坏成本，如西电东送工程中，由于西南和西北地区煤炭的含硫量较高，燃煤发电排放二氧化硫对当地及区域环境造成污染，但目前的电价形成机制中，还没有将脱硫成本完全纳入电价，特别是老电厂，这样既不利于污染防治，也难以显示地区发展的公平性。因此，必须通过政府制定相应的政策加以调整，将环境外部性成本纳入资源及其产品价格。因此，要全面提高新能源的开发利用水平，必须要求《价格法》进行一系列根本性的变革并辅以综合性配套措施，特别是要优先制定发展战略及相应的制度安排，才有望取得预期的效果。

6.调整财税立法

财税政策可以通过公共物品的直接投资、政府补贴、税收优惠、收费等灵活手段起到优化结构、提高新资源使用的使用比例、补偿外部不经济、增强研发创新能力等作用。强制性手段和经济激励政策相互配合，往往可以取得更好的效果。税收优惠政策是促进可再生能源技术产业化，提高市场渗透力和经济竞争力的重要政策手段。

税收优惠政策的实施，降低了可再生能源开发利用企业的增值税税负和企业所得税税负，增强了这些企业的市场竞争力，推动了可再生能源开发利用的发展。比如对风力发电实行增值税减半征收的优惠政策后，风力发电在内蒙古、青海、新疆等地得到了极大的发展。

从2008年1月1日起施行的《企业所得税法》对资源综合利用、环境保护、节能节水等继续给予税收优惠。该法规定，企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入；企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。这些优惠政策的实施，必将进一步促进再生能源的开发利用。考虑到新能源开发的风险较大，财税立法还可以考虑允许从事新能源开发和利用的企业在税前提取风险准备金。

7.确立强制配额制度

根据欧洲一些国家的经验，对电网有绿色电力配额的要求，将极大地调动电网公司参与可再生能源开发的积极性，这种制度又称“绿电配额”。此制度值得借鉴，例如，我国可以从法律上规定电力公司每年必须建设和采购一定量的可再生能源电力，制定详细的数量并规定比例。通过强制配额制度，可以逐步调整、完善我国的能源结构，为新能源和可再生能源的开发和利用提供必要的空间。

参考文献：

[1]赵玉文.太阳能利用的发展概况和未来趋势[j].中国电力，2003(9)：63-69.

[2]佚名.中日能源合作能够“互利双赢”[eb/ol].[2007-05-01].http：//info.feno.cn/2007/110306/c000044754.shtml.

再生资源管理制度篇5

关键词：可再生能源；总量目标制度；配额制；比较研究

能源是指能够提供某种类型能量的资源或能量运动。按其成因可分为天然能源（即一次能源）和加工能源（即二次能源）。从能源的形成时间和是否可重复利用的视角对能源资源所做的划分可分为可再生能源和不可再生能源。可再生能源主要是指能够重复利用的资源，在短时期内可以再生，或可以循环使用的自然资源。主要包括生物资源（可再生）、土地资源、水能、气候资源等。可再生能源具有可再生性、清洁、安全性和不稳定性等特点。可再生能源的不稳定性是指风能、水能等资源由于受季节、气压、温差、地域等因素的影响，呈现出一定的波动性。

可再生能源的开发利用为世界经济的不断发展提供了巨大的驱动力，经济社会的发展与国家能源政策有着密切联系。美国作为发达国家，其所实施的能源安全战略很大程度上反应了世界未来能源发展的新动向。中国作为发展中国家，能源消耗问题一直受到世界各国的广泛关注。中国在未来相当长的一个时期内，能源领域都会面临能源需求增大、对外依存度偏高、结构不尽合理、生态环境恶化等挑战，这将对我国的能源安全构成严重威胁。中美两国国土面积相似，地形多种多样，能源资源分布广泛，而且两国均为世界能源消耗大国，均面临着促进经济发展、确保能源安全和维护生态环境安全的巨大压力，因此中美两国在开发利用可再生能源法律制度方面具有较强的可比性。

一、中美可再生能源总量目标和配额制的比较分析

可再生能源总量目标制度 1的基本含义是建立在可再生能源立法的基础之上，具有法律强制性的可再生能源开发利用目标，即政府根据相关法律、法规的规定制定并负责实施的可再生能源开发利用制度，是有效促进政府强制推动和市场自主调节相融合的可再生能源开发利用制度。总量目标制度具有如下特点：（1）战略性，该制度规定了国家未来一段时间内可再生能源发展的战略目标；（2）强制性，总量目标制度是基于强制性立法的制度，具有法律的强制性；（3）计划性，总量目标制度具有明确的目标限定（可再生能源开发利用的绝对量或相对量）和规定的实现手段2 。

美国联邦政府于2009年2月出台《美国复苏与再投资法案》，该法案要求全美可再生能源发电利用规模到2012年时占有美国社会整体电力消费的10%的比例，并将该比例在2025年时提高到25%。美国众议院于2009年6月通过《美国清洁能源和安全法案》，该法案是美国国家层面首个应对气候变化的综合性方案。该法案规定通过发展可再生能源和提高能效的方式到2020年时满足全美社会整体电力需求的20%。美国可再生能源配额制是应用最广泛的促进可再生能源开发利用的一个制度安排，虽然目前联邦层面的可再生能源配额制尚未出台，但是许多州都通过相关立法对可再生能源发电在社会整体能源消费中的比例问题进行了规定3 。美国可再生能源配额制政策最初就是由全美科学家联盟和美国风能协会所提出的可再生能源组合标准，该政策随后被以各种方式被引入到美国州一级电力行业的市场化改革浪潮中，可再生能源配额制从20世纪90年代末开始在美国大多数州逐步推广4 。相较于美国的可再生能源配额制，中国的可再生能源总量目标制度按制度层级来说处于较高层级，起着总揽可再生能源开发利用全局的指引作用。而可再生能源配额制、强制上网制度等只是总量目标制度的实现手段，处于较低一级的层级。

二、中美可再生能源强制上网制度与配额制的比较分析

可再生能源强制上网制度5 的基本含义是由法律强制性的规定相关电力企业对可再生能源发电实行全额保障性收购，并由其为可再生能源发电提供并网服务。

可再生能源强制上网是一种可再生能源发电的定价机制，是可再生能源发电消纳的一种实现方式，即由政府明确规定可再生能源发电的并网电价，并强制要求相关电力企业对可再生能源发电予以全额保障性收购。实际上，可再生能源发电量的规模大多数情况下由市场调节，可再生能源发电企业根据利润回报的多少自主决定是否参与到可再生能源的开发利用中来。可再生能源强制上网制度以保障性电价和强制上网保证，给可再生能源发电扩大了生存空间，解决了可再生能源电力的销售问题。可再生能源强制上网制度的主要特点在于：（1）对可再生能源发电提供全额保障性收购和强制并网服务。即由法律明确规定相关电网企业有义务将可再生能源发电接入电网，并有义务按政府定价全额购买可再生能源发电量。（2）固定电价。该制度在国外也称为固定电价制度，即由政府依据可再生能源的不同类别和相应的技术利用水平及总的发电量等因素确定公平合理的上网电价，并由相关电网企业向可再生能源发电企业支付固定的买入价格。（3）对相关电力企业没有具体的可再生能源发电量要求。即对相关电力企业的可再生能源发电数量没有具体的硬性指标，而是通过相关企业自主的市场化行为选择来促进可再生能源的开发利用6 。而配额制则要求可再生能源配额义务承担者在其开发利用的总的电量中必须完成规定比例的可再生能源发电量，主要目的在于为可再生能源提供一个强制性的市场需求，保证可再生能源发电能够拥有一个稳定的市场供应7 ，主要解决了可再生能源发电的实际生产供应问题。

三、中美可再生能源专项资金与公共效益基金制度比较分析

我国政府为促进可再生能源的开发利用于2006年设立了可再生能源国家专项资金制度，主要用于支持可再生能源开发利用的相关活动。同年5月30日我国财政部公布了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，对可再生能源专项资金的筹集、管理、利用、支持范围、分类标准等问题作了进一步的规范。相较于中国的可再生能源国家专项资金制度，美国许多州则确立了公共效益基金制度，将其作为一项便捷有效的促进可再生能源开发利用的融资渠道，公共效益基金的资金主要来源于国家电力销售价格收入的按比例提取和相关企业及个人的捐助。二者的共同点在于均是国家对可再生能源开发利用的资金扶持制度。同时，二者也有着明显的区别，我国的可再生能源专项资金主要来源于政府财政支持，而美国的公共效益基金则主要来源于相关电力销售收入按规定比例的提取和社会捐助等，具有多元化融资的优势，二者的资金来源渠道不同，具体的运作模式也不同。

四、中美可再生能源经济刺激制度的比较分析

美国联邦或州一级的相关可再生能源立法， 经济激励制度是其众多制度选择中应用最普遍的， 同时也是最有效的。美国《1978年能源法》确立了适用于太阳能和风能设备的税收减免政策。《2005年能源政策法》则显著扩大了可再生能源税收减免的额度、适用范围与手段类型，确定了五项新的促进可再生能源开发利用的税收减免激励措施，主要包括：（1）可再生能源电力生产税减免，主要适用于符合条件的电力设施的生产商，且其将可再生能源电力出售给与其无关的人；（2）清洁可再生能源债券，即属于政府鼓励发展的可再生能源方面的投资可以获得税收优惠待遇；（3）住宅能效设施税收减免，即在规定时限内采购民用能效设施的家庭可以获得相应数额的税收减免优惠；（4）商业太阳能投资税收减免，主要适用于那些利用太阳能发电、供热或制冷或者用于生产、分配或利用地热能的新设备的费用；（5）商业燃料电池购置税收优惠，即购买符合政府规定条件的商业机构购置可再生能源电池可获得10%的税收减免8 。

相比较而言，中国在可再生能源开发利用经济激励方面一般比较宏观、粗略，而美国在可再生能源开发利用经济激励方面则显得比较具体，一般会有相应的技术指标支持或计算标准，各项工作相对来说比较细致具体，成效也比较显著。中国的可再生能源分类电价制度和美国的可再生能源绿色证书交易制度设计各有亮点，在科学考量不同类型的可再生能源发电成本、公平合理的规定费用分摊和促进可再生能源交易市场发展成熟等方面各有不同程度的贡献。

五、完善我国可再生能源利用法律制度的建议

（一）健全我国可再生能源法律制度体系

为了可再生能源开发利用活动的更好开展，必须促进可再生能源开发利用法律体系的不断发展完善。以我国《能源法》为基础，完善能源资源的开发利用的基本原则、基本制度、相关主体的权利义务、监督管理体制、信息共享机制和其他相关法律之间的关系等内容。其次是有针对性的根据不同种类的可再生能源制定相关可再生能源单行法，及时对目前主要的可再生能源开发利用活动进行科学的专门化的立法规制，例如，制定专门化的《太阳能法》、《地热能法》、《风能法》等等，规定相应的开发利用制度、监管机构、法律责任等。最后是要不断促进可再生能源开发利用法律制度的相关实施细则的完善和具体落实。

（二）完善可再生能源经济激励制度

进一步完善可再生能源经济激励制度，在市场准入、规范监管、引导扶持的同时关注可再生能源开发企业的利益关切，探索建立完善符合市场经济规律的可再生能源经济激励制度，让可再生能源开发利用企业在响应国家号召的同时能够得到实实在在的合理利润，以确保可再生能源开发利用的长远发展，建立可再生能源配额制和绿色证书交易制度。

（三）建立以政府采购方式促进可再生能源的开发利用制度

可再生能源的开发利用在我国来说是一个战略新兴产业，由于处于发展初期，市场发展不成熟，资金压力大、运营成本高，如果引入政府采购机制，通过相应市场准入资格的合理规制，让具备相应开发技术和投资能力的市场主体参与到可再生能源的技术研发和开发利用中来，既可以确保合格投资者的投资回报，又可以将其巨大的社会资金吸引到国家鼓励和扶持的投资领域和开发项目，实现两者的双赢。在市场经济发展繁荣的大背景下，应注重运用政府采购机制来促进可再生能源开发利用立法目标的实现。以往的可再生能源激励措施过多的关注了可再生能源的生产环节，而对可再生能源的消费环节的激励却略显不足，其实可再生能源的终端消费群体的接受程度对于可再生能源的开发利用具有至关重要的作用。通过政府采购行为的示范效应可以有效引导社会资本对可再生能源的投资、消费，政府源源不断的订货有利于维持企业长久稳定的经济利润，加之可再生能源利用的清洁、安全、无污染，有利于整个生态环境的改善，从而拥有一个共赢的结果。

注释：

1. 参见《中华人民共和国可再生能源法》第七条：“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。”

2. 张博，我国可再生能源法律保障制度研究，中国地质大学硕士学位论文第21页，2007.5.28.

3. 桑东莉，《气候变化与能源政策法律制度比较研究》，法律出版社2013年版，p156.

4. 任东明，可再生能源配额制政策研究---系统框架与运行机制，中国经济出版社2013年版，第87页。

5. 具体规定参见《中华人民共和国可再生能源法》第十四条：国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法，并由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。电网企业应当加强电网建设，扩大可再生能源电力配置范围，发展和应用智能电网、储能等技术，完善电网运行管理，提高吸纳可再生能源电力的能力，为可再生能源发电提供上网服务。

6. 付姗璐，我国可再生能源发电配额和强制上网的互补发展模式研究，浙江工业大学硕士论文，第18页，2008.12.29。

7. 任东明，可再生能源配额制政策研究--系统框架与运行机制，中国经济出版社2013年版，第160页。

8. 桑东莉，美国可再生能源立法的发展新动向，载于《郑州大学学报》（哲学社会科学版），2011年1月，第44卷，第1期，第49页。

参考文献

1.《中华人民共和国可再生能源法》，自2010年4月1日起施行。

2.桑东莉，《气候变化与能源政策法律制度比较研究》，法律出版社2013年版。

3.蔡守秋，我国可再生能源立法的现状与发展[j]，中州学刊，2012，（5）。

4.孙佑海，依法大力推进可再生能源的开发利用[j]，中国科技投资，2006，（9）。

5.何金祥，美国能源效率与可再生能源局及其战略规划[j]，国土资源情报，2005，（12）。

6.李艳芳、岳小花，论我国可再生能源法律体系的构建[j]，甘肃社会科学，2010，（2）。

7.于文轩，美国能源安全立法及其对我国的借鉴意义[j]，中国政法大学学报，2011，（6）。

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再生资源管理制度篇6

【关键词】非再生能源资源企业；税费体制；对策思考

一、我国现行资源税费制度存在的问题

我国的资源税费体系虽然在形式上基本完善，但在某些层面上仍存在不少问题，主要表现在：理论概念不确切，资源税费征收缺乏可操作性；资源税费的级差调节能力不足，不利于对资源的合理开采；税率总体偏低，严重滞后于经济发展水平等三个方面。

（一）理论概念不清

我国现行的资源税和补偿费制度从名称和性质规定来看，均存在一定的理论概念不清的问题。第一，资源税是国家以牺牲非再生能源资源为代价征收的税，体现的是对国家非再生能源资源的有偿使用。而税收是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配的一种手段，具有强制性、无偿性和固定性三个特性，不需要对纳税人付出任何代价。因而，资源税不符合税收的性质。第二，在我国现行的资源税费制度中，资源补偿费被解释为“对地勘费的补偿”，其存在的问题更为明显。《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》实施后，采矿权申请者必须向探矿权人支付探矿权价款，才能获得供采矿使用的地质勘查资料，地质勘探费能够通过采矿权的流转来获得补偿。此时，地质勘探费用已构成采矿权价值的一部分，再征收矿产资源补偿费，无疑是重复征收。

（二）级差调节不足

各国现行的非再生能源资源税费体系中，虽然名称不尽相同，但都考虑了绝对地租和级差地租。经济学理论证明，征收级差地租不会扭转资源开采者的开采行为，是比绝对地租更有效分配经济租金的方式。

在世界各国的资源税费体系中，权利金等构成了绝对地租，资源租金税、累进利润税等构成了级差地租。但在中国目前的资源税费制度中，属于级差地租的资源税费只有资源税一个项目。调节级差收入，维护资源的合理开采是开征资源税的初衷。但由于我国现行的资源税的税额确定不合理，纳税人的纳税负担不公平，非再生能源资源企业间的不平等亦在所难免。更为关键的是，由于资源税被列为地方税，调节级差收入的目标落空。另外，由于资源税未和开采回采率、采矿贫化率等非再生能源资源开采指标相挂钩，未能起到合理利用和保护资源的作用，背离了设立资源税的初衷。非再生能源资源企业为减少亏损，在资源开发上，常常采取采富弃贫，采易弃难等不合理行为，加重了维护和保护资源的难度。

（三）资源税税率总体偏低

我国的资源税费制度从20世纪90年代制定沿用至今，一直采取维持低税率的政策，且在这20多年中未能随着经济形势和经济发展水平的变化，对税率进行相应的调整，造成现行税率严重滞后于经济发展水平的现状。过低的资源税率亦使资源价格不能反映其价值，使资源开采业变成了一个暴利行业，助长了开采企业的乱采乱挖之风，损失了国家的收益。税率如此的低，导致我国资源税的税收收入总体增长缓慢，总量太低。这远远不能满足我国社会经济发展的需要。对我国非再生能源资源的税种以及税率设置进行改革已经成了迫在眉睫的事情。

二、非再生能源资源企业税费体制问题总结分析

第一，目前我国非再生能源资源企业的税费负担过重。通过对比分析其它行业的税费负担，发现非再生能源资源企业的税费负担最重，其中非再生能源资源企业税费负担过重的一个最重要原因是增值税和企业所得税的负担过重，并没有考虑到非再生能源资源企业的特殊性给予一定的优惠政策。

第二，我国目前针对非再生能源资源企业所设置的特殊税费不合理，其中资源税的征税原则就与事实相违背，并没有很好的起到级差调节作用；其次资源税税率过低，相比国外我国的资源水平很低；资源税和矿产资源补偿费的设置重复。

第三，我国非再生能源资源企业的税费分配不公，目前的税费分配政策明显不利于资源开采地，造成资源开采地的财政收入不足，对资源开采所造成的环境破坏和基础设施投入不足，影响资源开采地经济的可持续发展。

三、完善非再生能源资源企业税费改革的对策思考

（一）减轻非再生能源资源企业总体税费负担、调整所得税和增值税

我国非再生能源资源行业的税费负担明显高于其它行业，过重的税费负担不利于非再生能源资源企业的发展，一方面抑制了非再生能源资源企业的投资，不利于非再生能源资源行业效率水平的提高；另一方面限制了非再生能源资源企业自身对非再生能源资源开采所造成的外部性的补偿，持续恶化非再生能源资源开采地的环境。矿上企业税费负担中最重的是增值税，国外非再生能源资源企业的增值税负担几乎为零，减轻非再生能源资源企业税费应当从增值税入手。虽然我国对增值税由生产型变成消费型，但是由于非再生能源资源企业的特殊性，设备并不是主要投入，这种改革对非再生能源资源企业的负担没有实质性改变。所以目前增值税的改革应当进一步深入，可以给予矿上企业的扣税项更多优惠，或者直接降低非再生能源资源企业增值税税率到一个很低的水平，更进一步可以学习国外税费体系，直接取消增值税。虽然目前我国增值税在税费中的主体地位无法改变，但改革方向是应当朝着增值税负担降低，甚至最终取消增值税。

非再生能源资源企业税费中另一个主要的税费是企业所得税，我国非再生能源资源企业的所得税与其它工业部门一样，但是由于非再生能源资源的不可再生特点，非再生能源资源企业需要不断对非再生能源的勘探进行投入，才能矿业企业的持续发展，所以相同的企业所得税政策对非再生能源资源企业存在着不公，非再生能源资源企业在整体的负担要高过于其它企业。另外根据国外所得税的经验，国外对非再生能源资源企业的所得税征收普遍采取优惠政策，如加速非再生能源资源企业固定资产的折旧，允许非再生能源资源企业将非再生能源资源的勘探投入从所得税的应税所得中扣除。我国非再生能源资源企业的所得负担明显要高于国外非再生能源资源企业，不利于我国非再生能源资源企业在国际上的竞争力，也不利于整个非再生能源资源企业的平稳健康发展。所以应当给予我国非再生能源资源企业的所得税一定的优惠政策，可以直接学习国外的经验，扩大非再生能源资源企业应税所得扣除项，比如将非再生能源资源的勘探投入从所得税应税所得中扣除。

（二）完善我国资源税和矿产资源补偿费制度、调整分配关系

应当撤销资源税和非再生能源资源费中的一种，单独设立矿产资源补偿费或者借鉴国外的权利金制度，从根本上解决资源税和非再生能源资源费重复的问题。新设立的矿产资源补偿费或权利金要体现非再生能源资源的国家所有，是非再生能源资源所有者向非再生能源资源开采者收取的费用，体现的是非再生能源资源所有者的财产收益，所以权利金制度能很好的体现国家作为非再生能源资源所有者而向开采者收取费用，这就为权利金制度的建立提供了理论保证。

对于新设权利金的收入归属问题，应当和目前资源税和资源补偿费的分配比例相当。根据对目前资源税和矿产资源补偿费的计算，这两者的收入主要集中在省级财政，地方所占比重超过80%。根据我国目前税制的分配比例，中央政府的收入明显高于地方政府，并且权利金的收入较少，对中央政府而言微不足道。另外从权利金的使用上来说，权利金主要用作于地方非再生能源资源的勘探和环境保护，所以权利金大部分归属地方政府是顺理成章的事，保证了事权和财权的整体统一。

（三）建立环境保护和资源耗竭补偿专项基金制度

为了保证非再生能源资源开采地的生态环境，根据国外相关的税费制度，建立耕地复垦基金制度和可持续发展基金制度。在非再生能源资源企业申请矿业开采权时需要提供相应的土地复垦计划和环境保护措施，管理部门对此进行审批，收取一定的保证金。保证非再生能源资源企业能够完成土地复垦计划。并且对非再生能源资源开采地的各项环境指标进行监测，以督促非再生能源资源企业的环境治理。如果环境指标监测不合格，对非再生能源资源企业进行一定的惩罚性措施，如果非再生能源资源企业不执行上述措施，非再生能源资源企业缴纳的保证金政府可以用来完成环境保护。

另一个关键的因素就是资源的不可再生性，资源枯竭时开采地的经济发展就会遇到严重问题。目前我国东北很多资源型城市就遇到了这种情况。为了保证资源枯竭时资源所在地经济的持续性发展，应当设立资源耗竭补贴制度，目前我国根本没有建立起合理有效的耗竭补贴制度。应当从非再生能源资源的收益中提取部门，对耗竭补贴的补偿，支持当地的基础设施建设，完善城市教育、卫生、交通等公共设施。

（四）建议开征资源租金税

我国的现行资源税费体系中的资源税、资源补偿费等资源税费实质上就是国外的权利金，但我们却将简单事项复杂化了。我国现行的资源税、资源补偿费既不符合国际惯例，也缺乏可操作性，因此有必要将属于权利金的税费项目合并，统一成权利金。资源税和资源补偿费等收费项目都由资源开采企业缴纳，依照国际惯例合并成权利金后，纳税主体没有发生变动。带来的好处是缴纳环节和征收部门减少，既符合简化税制、公平赋税的原则，又给国家和企业带来“双赢”的便利。

其次，用资源租金税来代替石油特别收益金，并用于其他非再生能源资源。建议中央与地方政府共享石油特别收益金，在条件允许的情况下，统一开征由中央与地方政府共享的非再生能源资源（煤炭、石油、天然气）租金税，以此调节资源开采企业的级差收入，扩大地方政府财政收入，实现以形成“取之于矿，用之于矿”的良性机制。

参考文献：

[1]minerals management service.mineral revenues 2000[z].u.s. department of the interior 2000.

[2]蒲志仲，沈承梅.现代税收视角下的矿产资源税[j].资源产业经济.2008，（7）：43-46.

再生资源管理制度篇7

关键词：循环经济，制度创新，可持续发展

随着我国经济的高速增长， 经济发展与环境、资源的矛盾越来越突出， 已经成为我国经济进一步发展的制约因素。而循环经济的出现为缓和经济发展与环境之间的尖锐冲突提供了一条解决途径。循环经济是指在经济发展过程中， 遵循自然生态系统的规律， 使整个经济系统以及生产和消费的整个过程基本上不产生或者只产生很少的废物， 实现经济发展和生态环境与资源的有机结合与循环发展。可以说， 循环经济是当今世界解决可持续发展问题的最佳途径， 是我国经济发展到一定阶段的客观要求， 是我国21 世纪的发展战略选择， 也是我国实现经济可持续发展的必由之路。

制度是人类社会发展的产物。我们生态环境越来越恶化的一个重要原因就是我们的生态环境缺少制度保障。循环经济与制度之间有着相互依存、相互制约的密切关系： 一方面，循环经济的实现需要制度作为依托， 制度促进了循环经济的建立和完善， 没有完善有效的制度作为基础， 循环经济根本不可能实现； 另一方面， 循环经济的发展也对制度起着推动作用， 循环经济的发展对相关制度建设与创新也提出了更多更高的要求， 成为推动制度创新的动力。所以， 进行循环经济的制度建设与创新是我国目前发展循环经济的重要内容。

循环经济制度涉及物质循环链中资源保护者、开发者、加工和制造者、消费者之间的关系，经济行业之间的关系，政府部门之间的关系，地区之间的关系；涉及循环经济中各种利益实体的权力与责任问题，利益分配问题，效率与公平问题。这些制度要确保循环经济名符其实，更主要的是给循环经济以支持，使之高效地有竞争力地运行。循环经济制度创新应包括：

1.要促进政府职能的转变

从循环经济理论来看，循环型生产环节有两个效益来源，一是废弃物转化为商品后产生的经济效益，二是节约的废弃和排污成本。循环经济是一个很大的产业，对于我们这样一个水、能源、矿产资源短缺的国家来说，企业可以从节能、节水、节电的角度开发新的商机。比如，全国660个城市中有300个城市缺水，100多个城市严重缺水，每天缺水1600万立方米，一年造成工业生产2000多亿元经济损失。就此而言，节水型设备及技术的产业空间相当大。节约能源、节约资源也将是优化结构的重要目标，

政府是循环经济发展的责任主体，我国的市场体制不健全，市场对资源的配置功能未能真正发挥作用，因而政府应充分运用行政手段，规范循环经济，保证可持续发展。政府的主导至关重要，在多种不利因素制约下，法规强制和利益驱动是最主要的两个手段。种种因素的存在使企业不大可能做到自觉"循环起来"，必须依靠政府的推动作用，通过以制定政策为主的制度创新构建资源再利用和再生的生产环节的赢利模式，要在政策、技术、财政方面给予有力的支持和约束。发展循环经济要有步骤地建立完整的、配套的法律政策体系，加强制定相应科学指标体系和规划体系，并在此基础上强化监督机制。政府要组织力量加大投入，强化发展循环经济的科学支撑。使市场条件下循环型生产环节有利可图，从而形成促进循环经济发展的自发机制。

2.建立法律制度

日本促进循环经济发展的法律法规体系比较健全，可以分成3 个层面， 基础层面是l 部基本法， 即《促进建立循环社会基本法》； 第二层面是综合性的2部法律， 分别是《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》； 第三层面是根据各种产品的性质制定的5 部具体法律法规， 分别是《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》及《绿色采购法》。

我国自20世纪80年代以后，制定了4部法律法规、8部资源管理法律、20多项环境资源管理保护行政法规、260多项环境标准，初步形成了环境资源管理保护行政法规、260多项环境标准，初步形成了环境资源保护的法律体系框架。然而，现行环保法律的立法观念还局限于"污染治理"的思维模式上，使得对于废物的回收利用认识含糊，执行上居于从属次要位置，这和循环经济的理念是被动而驰的。循环经济将对废弃物进行被动的"末端处理"代之以在生产和消费源头控制废物产生的"管端预防"为主，配合废物回收再利用和减量化的方法，从而形成一整套系统的以避免废物产生为特征的机制。所以，应尽快对现行的环保法律进行系统的修改，以"减量化""再利用"和"再循环"原则为指导，加快制定必要的循环经济法规，通过法规对循环经济加以引导和规范。

近年来，随着我国对循环经济认识的逐步加深，有关循环经济的法律、法规正在逐步建立健全。2002 年，全国人大分别颁布了《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》。但当务之急在于，要对清洁生产促进法进行适当修改，尽快制定清洁生产促进法实施细则，加大清洁生产推行和实施力度。同时，加快制定促进循环经济的单项法规，如废旧包装、容器、废旧家电和废旧汽车的回收法等，并在条件成熟时，将制定"循环经济促进法"列入人大的立法计划。借鉴日本的经验，在现有《清洁生产促进法》的基础上，进一步制定有关循环型社会发展、绿色消费、资源循环再生利用、废物管理和公共清洁、容器和包装循环利用等方面的法规，从而形成推进我国循环经济发展的法律法规的框架体系。

我国建立循环经济法律体系初步构想：

3.完善市场规范

3.1 明确环境产权

若能明确界定环境产权， 形成相应的制度安排， 使环境资源的外部成本内部化， 那么就会改变成本与收益不相符的局面； 就会促使产权拥有人（指国家）和产权使用人（指购买环境产权的企业） 愿意为循环经济投入改革成本。环境产权界定的范围既包括现有的自然资源和自然环境， 又包括破坏生态环境与资源所造成的侵权和经济损失。对产权难以界定的自然资源和自然环境， 如空气、河流， 可以通过划分各地区一定的责任范围， 如合理分摊环境治理费用和严格法制约束， 制定出明确的奖惩规则。

3.2 建立排污权市场

对无法避免的资源消耗和环境污染， 可以通过政府作为维护生态环境的代表与污染者之间进行环境产权与排污权的付费许可污染的交易以及排污权的产权交易， 尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济导致的外部非经济。

排污权是关于环境资源的使用权，拥有排污权就拥有了一定量的使用环境的自我净化能力的权利。政府在一级市场上对排污权进行初次分配，企业之间在二级市场上进行排污许可证交易。其主要思路在于，通过一定的管理程序，建立合法的污染物排放权利，以许可证的形式将这种权利发放配置给不同的生产者，并且规定这种权利可以在市场上自由交易。政府可以选择公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等方式分配排污权并建立排污权交易市场。企业可以根据需要，自主地决定选择买入或卖出排污权。这里就要求有一个完善的排污权市场， 使排污权成为企业的一种生产要素， 使企业能优化配置和节约使用排污权。

4.加快价格体系改革

环境资源和自然资源是社会、经济可持续发展最重要的支撑。在自然资源的开发与利用方面，为了促进经济快速发展我国广泛实行补贴制度，例如水资源、煤炭等，其价格仅仅体现了资源开采或获取的成本，而没有考虑由于资源使用而带来的外部性成本和收益。由于这种状况，资源使用后形成的废弃物再回收利用就缺乏动力，因为那样不如购买新开采的资源来的划算，这同时也就造成了资源的浪费、使用效率低下、大量的环境污染和采用末端治理方法治理这些环境污染的高昂代价。面对这种状况，显然我们应该逐步取消补贴制度，利用经济手段使资源价格反映其真实的生态学、经济学价值。在环境资源（主要是指环境容量） 的利用方面， 由于环境资源是共有财产，产权不具有排它性，交易双方产权拥有不平衡性和产权不具有转让性的产权特点，决定了在使用时具有公开获取性，在使用结果上具有排它性，而且个人使用的收益总是大于个人分担的成本。在此基础上，如果共有财产资源向每个使用者开放，没有计划的使用，就会导致早用、误用和过度利用资源，要防止这种情况的发生可以对共有财产使用者课税。

所以，根据环境资源和自然资源我国的使用现状和特点，只有建立基于资源全部成本的完全价格体系才能够通过市场机制和价值规律使全社会建立起节约资源、提高使用效率、资源得到充分利用的循环经济。

5.深化资源管理体制改革

资源管理体制的改革重点是进一步明晰资源的所有权和使用权，没有明晰的产权关系就不可能形成良好的利益协调机制，也不可能形成有效的激励和约束，更不可能实现资源的有效利用。就此而言，首先需要加快完善我们的自然资源的产权制度，包括要进一步明确自然资源所有权的排他性，其基本就是要明确资源占有者的权利和利益，要尽快建立资源使用权的初级配置师长，严格按照市场运作，恢复资源使用权的经济激励作用，其次要完善资源使用权制度，有序的开放和完善资源产权的二级市场，开放资源产权流转线，再次要逐步建立我们水权交易市场，明确国有水资源使用权的出让转让的一般程序，有计划、有步骤、有重点的推进水资源使用权的制度。

6. 制定税收激励机制

对于研究和有利于企业进行循环经济要求的企业和产业政策，制定和实施各类资源税、环境保护税的差别税率，对于环境资源再生利用和综合利用的生产、投资和销售以及使用相关产品提供税收优惠。我过的有一些地方已经制定了环境资源相关的税则和耕地占用税等等，近些年来国家又鼓励推出资源的利用政策等等，包括这些使用新型的绿色材料都是有税收优惠政策的

6.1通过征收环境税或环境费，限制厂商和消费者的消极环境行为。

从理论上讲，这种作法与庇古税或庇古费道理相同。即由政府向企业或消费者征收一定的税款，从而将企业污染的外部成本内部化。西方很多国家已经实行了环境税，且征税的力度不断增大。

日本的"再循环利用设备特别补偿办法"规定：对废纸和和废饮料瓶类制品再商品化设备制造业，生态水泥制造设备，废家电再生处理设备除按一般规定给与退税之外，还按商品价格的25%进行特别退税；对废旧塑料制品再商品化设备制造业、建筑废物再生处理装置、废木材破碎及再生处理装置，除按一般规定的给与退税之外，还按商品价格的14%进行特别退税。丹麦率先实现了"绿色税"制度，对生产原材料征收材料税以促进少用原生材料，多利用再生资源。德国已经开始征收生态税，对除风能、太阳能等可再生能源以外的能源都要征收生态税，间接产品也不例外，例如1升汽油的价格为1.7马克，再加6芬尼的生态税。

6.1.1奖惩制度

近年来，欧洲不少城市采取了付费交投包装废物的办法，这是按照"谁污染谁治理"的原则办事，受环境意识和经济利益的双重驱使，许多消费者乐意这么做。

6.1.2绿色采购制度

日本的《绿色采购法》规定，国家机关必须率先采购环境负荷小的产品。其目的是通过不断扩大对环保产品的需求来提高资源再生产品企业的知名度，以促进企业扩大生产量，降低成本，降低价格，最终形成资源再生产品的良性循环。

6.1.3 押金-退款制度

用收取押金的办法，促进消费者把有关废物退还到商店或超市，然后收回押金，以达到废物的再循环和再利用。目前，"押金--退款"制度已广泛应用于饮料罐的回收，取得了很好的收效。同样的制度还可用于约束生产企业，如美国对某些产品的生产过程或产品报废时容易产生污染的生产企业收取保证金，当企业达到排放标准或报废产品回收时，再把保证金退还给代企业。研究表明，使用这种方法可以使废弃物总量减少10%～20%，体积减40%～60%。

6.2运用财政补贴、优惠贷款等财政和金融手段，引导生产者从事有利于循环经济的行为

政府给开展循环经济的企业以财政补贴，如物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷，以及对采取循环经济方式的企业的机器设备实行加速折旧制度等。美国国家环保局从1978 年开始对设置资源回收系统的企业提供财政补贴，根据不同的情况，补贴量为10%～90%；德国对兴建环保设施也给予财政补贴，其补贴数额相当于投资费用的一个百分点，对建造节能设施所耗费用，按其费用的25%给予补贴。荷兰政府专门制定了绿色能源税收标准，由原来的17.5%降低为6%，降幅达65.7%。另外，荷兰中央银行还为绿色项目提供70%的所需资金。

7. 加强废物回收系统的管理

循环经济中一个重要的环节就是资源的回收利用，而如何有效回收利用依赖一个有效的回收系统管理模式。当前，我国废旧物资回收利用系统的基本模式如下：

从总体上看，我国再生资源回收利用行业仍处在低水平无序发展的状态，主要表现为：市场管理混乱，资源浪费严重，二次污染严重，加工技术水平和产业化程度低。，建议我国可实施如下回收利用系统：

发展循环经济是保证环境对国民经济发展支撑力的要求，是我国实施可持续发展战略的必然选择，也是对可持续发展战略的深化和具体化。从传统线性经济向循环经济的转变是一个复杂的系统工程，涉及到国民经济的方方面面，建立基于资源全部成本的完全价格体系是建设循环经济的重要内容，市场机制和政府干预相结合是发展循环经济的手段，在循环经济的不同层次分别实施清洁生产和生态工业，在全社会范围内建立循环经济的法律法规体系、管理体系和完全价格体系。

参考文献：

[1]余德辉，王金南.发展循环经济21 世纪环境保护的战略选择[j].环境保护，2001，（10）.

[2]李汝雄，王建基.发展循环经济是实现可持续发展的必由之路[j].环境保护，2000，（11）.

[3]马 凯.贯彻落实科学发展观 推进循环经济发展[n].人民日报，2004-10-19（4）.

[4]解振华.关于循环经济理论与政策的几点思考[n].光明报，2003-11-03（1）.

再生资源管理制度篇8

【摘要】发展再生资源产业是促进循环经济、绿色发展、可持续发展的关键环节，是培育创新消费方式和推动生产方式改善的有效抓手，是建设资源节约型和环境友好型社会的重要渠道，有利于深入推进环境治理，加快生态文明建设。归纳总结了我国再生资源产业的发展历程的基本现状，探究市场集中度、技术装备水平和政府监管的影响，进而提出通过完善补贴政策、产品政策和产学研联盟政策促进再生资源产业发展的政策创新思路。

【关键词】再生资源产业；影响因素；政策创新

通过发展再生资源产业，推动更多资源得到回收、处理、再利用，既能减少资源利用对环境污染造成的影响，也能降低不可再生资源的开采规模，进而促进环境治理水平的提高。

1我国再生资源产业发展的历史演进

建国初期，我国实施了废旧物资回收利用工作，可以看作是再生资源产业发展的雏形。“十五”、“十一五”期间，我国采取一系列的措施，大力发展循环经济，推动再生资源回收的理念和做法不断深入人心。我国再生资源产业的快速发展，既是相关政策措施推进的结果，也是各类再生资源产业园区集聚发展的成果，更是相关企业积极采用新技术、扩大市场份额的重要实践，也体现了我国再生资源回收利用体系与网络的不断完善。总的来看，我国再生资源产业发展经历了3个阶段，20世纪七八十年代的萌芽阶段、20世纪90年代的特色化和规范化发展阶段和21世纪以来的快速发展阶段。

1.1萌芽阶段

改革开放初期是以供销社和物资中心为核心的再生资源回收网络推动产业发展阶段。1973年6月，国务院批准商务部《关于废旧物资回收情况和意见的报告》，提出供销社要发挥废旧物资回收利用的积极作用。1975年2月，中共中央批准《1975年国民经济计划的通知》中提出，现在全国供销合作总社已经成立，对加强农村商业将发挥重要的作用，这标志着我国废旧物资回收利用工作逐步形成供销社和物资部门两大系统垄断经营的格局，成为当时较为完善的废旧物资回收系统，为再生资源产业的发展奠定了坚实的基础。1981年，国务院进行机构改革，将商业部、粮食部和全国供销合作总社合并，组建了商业部，废旧物资回收利用的相关事务也一并转入商务部运行。1987年，国家经委、财政部、商业部、国家物资局联合了《关于进一步开发利用再生资源若干问题的通知》，提出再生资源是社会生产和消费过程中产生的可以利用的各种废旧物资，同时提出要增设固定或流动收购网点，并纳入城市建设规划的要求，对相关企业给予税收优惠，并提倡多种形式的承包经营责任制。1988年5月，总理为再生资源回收利用工作写下了“大力开发利用再生资源，变废为宝、支援建设”的题词，极大地鼓舞了供销社再生资源战线上的干部职工，再生资源行业得到快速发展。

1.2特色化和规范化发展阶段

20世纪90年代开始再生资源产业的特色化和规范化发展阶段。改革开放以来，随着物资管理部门的撤销，很多地方的物资和供销社系统对废物回收利用的作用在下降，同时随着进城务工农民大量进入回收行业，以企业和工业园区为核心的、利益导向型的社会回收体系逐步发展壮大，并且初步形成了一些区域性的集散地和交易市场；城市居民生活水平的提高，促进一些可以继续利用的废旧物品从大城市到中小城市再到农村的快速流通，实现了城市周边废物回收、加工、交易的发展链条；进口拆解废旧金属也形成了较大的产业规模，20世纪90年代以来，广东、浙江、江苏、上海、天津等沿海地区，产业规模不断壮大，湖南、山东、河北也成为进口拆解废旧金属产业发展较快的地区，再生资源产业发展的特色化初步显现。

各类与再生资源产业发展相关的法律制度体系不断完善，也是20世纪90年代以来我国再生资源产业发展的一大特色。1992年，中国再生资源回收利用协会成立，是由从事再生资源回收利用的企事业单位、科研院所自愿组成的部级一级社团组织，在政府与协会会员之间发挥了重要的桥梁和纽带作用，规范了会员行为和行业统计，促进了我国再生资源事业的快速发展。1991年12月，国务院下发《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》，进一步将再生资源明确的内涵，进一步加强了非金属市场的管理，明确了回收企业在组织再生资源回收和利用中的主体作用，规定了再生资源企业的批发环节营业税、所得税、产品税和增值税可以实行优惠。1992年，商业部关于贯彻执行《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》的通知，要求供销社再生资源回收企业，要坚持为工农业生产、为人民生活服务的方向，强化服务和竞争意识，拓宽经营服务范围，根据本地区资源、市场供求，与工业生产部门搞好衔接，积极扩大再生资源回收。1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》涉及了实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物，提出国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品，对固体废物污染防治及综合利用的奖励机制，产品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。1996年，国家经济贸易委员会、国家计划委员会、财政部、国家税务总局关于印发《资源综合利用目录》的通知，明确了企业在开采和冶炼过程中，利用废弃资源回收的各种产品，固体废弃物综合利用，废水（液）、废气、废旧物资和其他产品的综合利用。1998年又出_了《资源综合利用认定管理办法》。与此同时，国家还根据不同种类资源综合利用的要求，出台了有关单项资源综合利用的规章、政策或文件，如：1994年《粉煤灰综合利用管理办法的通知》、1998年《煤矸石综合利用管理办法》、1999年《煤矸石综合利用技术政策要点》、2000年《资源综合利用电厂（机组）认定管理办法》等。

1.3快速发展阶段

21世纪进入再生资源产业快速发展阶段。进入新世纪以来，资源环境承载力与经济社会发展的矛盾日益尖锐，人与自然、经济发展与资源环境之间的问题更加突出。为了促进经济与环境发展的“双赢”，我国提出了以循环经济推动可持续发展的战略举措，通过完善相关的法律、法规和条例，构建再生资源回收利用体系，促进再生资源产业快速发展。

总的来看，再生资源产业与清洁生产、循环经济、环境污染防治等联系在了一起，成为国民经济和社会发展中重要的组成部分。在法律法规建设方面，相关的法律法规不断完善，对再生资源回收利用体系建设，龙头企业的培育和发展，行业的监管，行业发展规划的完善等等都形成了相对完整的再生资源产业政策体系。

2011年以后，关于再生资源产业发展的战略重点从法律体系聚焦到几个重点内容上来，第一是推进循环型生产方式的实现；第二是不断健全资源循环利用的回收处理体系；第三是在全社会推广绿色消费的模式，形成强大的舆论引导力量，第四是强化政策和技术方面的支撑，第五是以企业为重点开展废弃物的回收利用成为发展重点。特别是随着《2015年循环经济推进计划》和《再生资源回收体系建设中长期规划（2010-2015）》的相继实施，促进再生资源产业发展的重点进一步聚焦到企业、园区、资源回收利用体系和资源的无害化处理方面。

2制约我国再生资源产业发展的主要因素

2.1市场集中度不高

当前，我国再生资源回收主要依托于个体回收方式，规模较大的企业的回收能力和回收废旧物品的规模仍然较低，仅占回收总量的10%-20%，由于回收企业规模小，违法销赃、偷税漏税现象在一定程度上存在，同时行业不大、分散、综合能力较差的特点比较突出，各类市场主体的组织化程度不高，市场竞争力差，管理工作存在一定难度。

2.2技术装备和水平不先进

技术研发投入的不高，缺乏成规模和体系的工人业务知识培训，专业技术水平和回收处理能力仍然较低等问题还比较突出，我国再生资源回收利用和分拣的技术水平相对较低。一些个别的领军企业回收工艺较为先进，装备比较发达、部分应该有的环境保护设施较为完善，但是绝大多数的主体仍然设备简陋、技术相对落后。

2.3政府监管有待加强

随着市场经济体系的不断完善，渐进式开放成为我国再生资源产业发展的主要方式，但由于目前行业整体的准入门槛较低，对相关从业人员的职业资格没有任何要求，同时相关培训和配套制度还未建立，因此导致行业缺乏有效的规范化发展范式。不仅如此，从管理层面看，废弃物回收、综合利用和无害化处理分别属于不同的部门，实行无缝对接的管理和支持政策，很难形成区域专业化和综合性的市场体系，导致相关政策执行不畅。

3促进我国再生资源产业发展的政策创新思路

3.1完善补贴政策

2012年以来，随着我国《再生资源回收处理管理条例》及其配套文件的陆续出台，针对废电拆解基金补贴，针对废旧电器电子产品回收理的相关补贴，以及针对规划、目录、资质许可、基金补贴等方面的政策相继实施，特别是补贴标准的不断提高，促使行业发展的政策环境持续优化，行业整合能力持续提升，补贴资质稀缺性更加明显。针对再生资源行业的增值税调整或减免，极大地促进了企业对再生资源的回收利用积极性。因此，进一步加大行业细分和补贴力度，推动补贴流向从产业链中端向产业的前端和末端移动，部分补贴直接传导至上游的消费者端，将部分的补贴留在拆解企业，用于抵消规范拆解中心建设成本和上游上市的回收成本，可以激发消费者自发回收的积极性，也有利于促进回收利用企业的盈利能力。通过强化补贴政策，也可以大力促进再生资源回收从非正规渠道流向正规渠道，强化企业的渠道优势。

3.2完善产品政策

提高再生资源产业发展的水平，要积极做好重点品种的回收与利用。对于废钢铁、废有色金属等价值高的品种，要强化分类管理的体制机制，充分发挥市场在资源配置中的作用，加强中介机构和平台建设；对于废玻璃、废弃节能灯、废旧塑料等相对价值不高、通过市场机制很难发挥作用的再生资源产品，要政府加大补贴扶持的力度，积极配合相关部门落实生产者责任，强化企业对产品回收的主体性作用，不断扩大回收处理和利用率。

3.3完善产学研联盟政策

产业技术创新战略联盟是新形势下促进再生资源产业快速发展的重要载体。依托中国再生资源产业技术创新联盟，遵循“企业主体、市场需求导向，产业化为目标、产学研用相促进”的发展原则，充分发挥技术创新联盟的桥梁纽带和创新平台作用，有利于促进再生资源产业与环境治理技术的紧密结合与对接，推动科技创新能力和再生技术的加速提升，实现科技创新引领再生资源产业的转型升级，推动产业向价值链高端水平迈进，推动企业向产业链共享提升。

参考文献：

[1]王保士.我国再生资源（废旧物资）回收利用现状、问题与建议[j].再生资源研究，2001（3）：3036

[2]王国印.论循环经济的本质与政策启示[j].中国软科学，2012（1）：2638

[3]王培暄.论我国现阶段再生资源产业发展的政府调控措施[j].公共管理高层论坛，2013（8）：137148

再生资源管理制度篇9

第一条为了加强对可再生能源发展专项资金的管理，提高资金使用效益，根据《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国预算法》等相关法律、法规，制定本办法。

第二条本办法所称“可再生能源”是指《中华人民共和国可再生能源法》规定的风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。

本办法所称“可再生能源发展专项资金”（以下简称发展专项资金）是指由国务院财政部门依法设立的，用于支持可再生能源开发利用的专项资金。

发展专项资金通过中央财政预算安排。

第三条发展专项资金用于资助以下活动：

（一）可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；

（二）农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目；

（三）偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；

（四）可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；

（五）促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。

第四条发展专项资金安排应遵循的原则：

（一）突出重点、兼顾一般；

（二）鼓励竞争、择优扶持；

（三）公开、公平、公正。

第二章扶持重点

第五条发展专项资金重点扶持潜力大、前景好的石油替代，建筑物供热、采暖和制冷，以及发电等可再生能源的开发利用。

第六条石油替代可再生能源开发利用，重点是扶持发展生物乙醇燃料、生物柴油等。

生物乙醇燃料是指用甘蔗、木薯、甜高梁等制取的燃料乙醇。

生物柴油是指用油料作物、油料林木果实、油料水生植物等为原料制取的液体燃料。

第七条建筑物供热、采暖和制冷可再生能源开发利用，重点扶持太阳能、地热能等在建筑物中的推广应用。

第八条可再生能源发电重点扶持风能、太阳能、海洋能等发电的推广应用。

第九条国务院财政部门根据全国可再生能源开发利用规划确定的其他扶持重点。

第三章申报及审批

第十条根据国民经济和社会发展需要以及全国可再生能源开发利用规划，国务院可再生能源归口管理部门（以下简称国务院归口管理部门）负责会同国务院财政部门组织专家编制、年度专项资金申报指南。

第十一条申请使用发展专项资金的单位或者个人，根据国家年度专项资金申报指南，向所在地可再生能源归口管理部门（以下简称地方归口管理部门）和地方财政部门分别进行申报。

可再生能源开发利用的科学技术研究项目，需要申请国家资金扶持的，通过“863”、“973”等国家科技计划（基金）渠道申请；农村沼气等农业领域的可再生能源开发利用项目，现已有资金渠道的，通过现行渠道申请支持。上述两类项目，不得在发展专项资金中重复申请。

第十二条地方归口管理部门负责会同同级地方财政部门逐级向国务院归口管理部门和国务院财政部门进行申报。

第十三条国务院归口管理部门会同国务院财政部门，根据申报情况，委托相关机构对申报材料进行评估或者组织专家进行评审。

对使用发展专项资金进行重点支持的项目，凡符合招标条件的，须实行公开招标。招标工作由国务院归口管理部门会同国务院财政部门参照国家招投标管理的有关规定组织实施。

第十四条根据专家评审意见、招标结果，国务院归口管理部门负责提出资金安排建议，报送国务院财政部门审批。

国务院财政部门根据可再生能源发展规划和发展专项资金年度预算安排额度审核、批复资金预算。

第十五条各级财政部门按照规定程序办理发展专项资金划拨手续，及时、足额将专项资金拨付给项目承担单位或者个人。

第十六条在执行过程中因特殊原因需要变更或者撤销的，项目承担单位或者个人按照申报程序报批。

第四章财务管理

第十七条发展专项资金的使用方式包括：无偿资助和贷款贴息。

（一）无偿资助方式。

无偿资助方式主要用于盈利性弱、公益性强的项目。除标准制订等需由国家全额资助外，项目承担单位或者个人须提供与无偿资助资金等额以上的自有配套资金。

（二）贷款贴息方式。

贷款贴息方式主要用于列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目。在银行贷款到位、项目承担单位或者个人已支付利息的前提下，才可以安排贴息资金。

贴息资金根据实际到位银行贷款、合同约定利息率以及实际支付利息数额确定，贴息年限为1-3年，年贴息率最高不超过3%。

第十八条项目承担单位或者个人获得国家拨付的发展专项资金后，应当按国家有关规定进行财务处理。

第十九条获得无偿资助的单位和个人，在以下范围内开支发展专项资金：

（一）人工费。

人工费是指直接从事项目工作人员的工资性费用。

项目工作人员所在单位有财政事业费拨款的，人工费由所在单位按照国家有关规定从事业费中足额支付给项目工作人员，并不得在项目经费中重复列支。

（二）设备费。

设备费是指购置项目实施所必需的专用设备、仪器等的费用。

设备费已由其他资金安排购置或者现有设备仪器能够满足项目工作需要的，不得在项目经费中重复列支。

（三）能源材料费。

能源材料费是指项目实施过程中直接耗用的原材料、燃料及动力、低值易耗品等支出。

（四）租赁费。

租赁费是指租赁项目实施所必需的场地、设备、仪器等的费用。

（五）鉴定验收费。

鉴定验收费是指项目实施过程中所必需的试验、鉴定、验收费用。

（六）项目实施过程中其他必要的费用支出。

以上各项费用，国家有开支标准的，按照国家有关规定执行。

第五章考核与监督

第二十条国务院财政部门和国务院归口管理部门对发展专项资金的使用情况进行不定期检查。

第二十一条项目承担单位或者个人按照国家有关规定将发展专项资金具体执行情况逐级上报国务院归口管理部门。

国务院归口管理部门对发展专项资金使用情况进行审核，编报年度发展专项资金决算，并在每年3月底前将上年度决算报国务院财政部门审批。

第二十二条发展专项资金专款专用，任何单位或者个人不得截留、挪用。

对以虚报、冒领等手段骗取、截留、挪用发展专项资金的，除按国家有关规定给予行政处罚外，必须将已经拨付的发展专项资金全额收回上缴中央财政。

第六章附则

第二十三条国务院归口管理部门依据本办法会同国务院财政部门制定有关具体管理办法。

再生资源管理制度篇10

关键词：城市矿产；再生利用；法律规制

中图分类号：df465文献标志码：a文章编号：10085831（2013）05002206一、城市矿产内涵阐释

“城市矿产”（urban mines）又被称之为“城市矿山”或“都市矿山”，其概念最早的出现源自20世纪60年代美国社会学家雅各布（jane・jacobs）所提出的城市及其郊区有在未来成为矿产基地的可能性，其原因在于除了从有限的自然资源中提取资源外，还可以从城市垃圾中开采许多所需要的原材料[1]。日本东北大学教授南条道夫在1988年对城市矿产的概念作了进一步诠释，他从金属资源回收利用的角度提出城市可能成为一座进行资源二次开发的矿山，把蓄积有再生资源的废旧电子电器、机电设备等“再生资源蓄积场所”称为“城市矿山”[2]。在中国正式下发的《关于开展城市矿产示范基地建设的通知》中，对城市矿产也有较为明确的定义，认为所谓城市矿产，是指工业化和城镇化过程产生和蕴藏在废旧机电设备、电线电缆、通讯工具、汽车、家电、电子产品、金属和塑料包装物以及废料中可循环利用的钢铁、有色金属、稀贵金属、塑料、橡胶等资源，其利用量相当于原生矿产资源。“城市矿产”是对废弃资源再生利用规模化发展的形象比喻。此后，这一概念在中国学者对城市矿产的研究中已广泛采用，并基本达成共识。

笔者认为，要准确理解城市矿产的内涵，就必须准确把握其概念中所呈现出的城市矿产的特点：其一，城市矿产所指对象为蕴含在城市的各种废旧物资中可供再生循环利用的资源，明确了开发利用城市矿产的目的在于使资源得到循环利用。其二，其利用量相当于原生矿产资源，当然不是指我们现在已经利用的城市矿产达到了与原生矿产相同利用规模的程度，而是明确城市矿产的潜在价值巨大，倘若能够得以充分利用的话，将极大地降低对原生矿产的依赖程度。其三，城市矿产与我们常用的再生资源相比，有其近似的一面，即城市矿产是一种形象的比喻；也有一定的区别，即城市矿产的开发强调对废弃资源再生利用的规模化发展，倘若产业规模无法做到一定的程度，自然也就谈不上是对“矿产”的开发。

城市矿产中蕴藏有极为丰富的资源，日本《金属时评》杂志曾估算在日本国内的电子产品中，蕴含可回收利用的金6 800吨、银6万吨、铅56万吨。学者原田幸明对日本“城市矿产”中金属储存量进行了测算，其中多种金属占世界总储量的比例较大，如金16%、银22%、铟30%、铜8%，从而推定日本是“资源大国” [3]。中国的城市矿产同样储量丰厚，从2005年起，中国每年至少有500万台电视机、400万台冰箱、500万台洗衣机报废。此外，近年来中国电脑、手机的消费量激增，而电脑和手机的更新速度远快于一般家电产品，至2012年底，中国城市矿产回收利用主要集中于环渤海、长三角和中部地区的29个城市矿产示范基地，初步形成一定规模的再生资源聚集加工能力。“十一五”期间，中国城市矿产资源利用总量已达6.3亿吨，其中宁波金田产业园年回收利用49万吨再生铜，安徽界首田营循环经济工业区年回收利用40万吨再生铅，已成为国家重要的再生铜和再生铅供应地，对城市矿产开发的逐年重视也在一定程度上缓解了资源紧缺的约束。但同时也应该清醒地认识到，中国对城市矿产的利用与发达国家相比仍有较大差距，全球城市矿产回收利用产业年产值可达约6 000亿美元，其中美国1 100亿美元，日本350亿美元，而中国年产值约为200亿美元。中国每年可回收利用却未回收的城市矿产资源价值达350～400亿美元[4]。

二、城市矿产再生利用法律规制的意义

1重庆大学学报（社会科学版）2013年第19卷第5期

陈德敏，等论城市矿产再生利用的法律规制

（一）保护环境利益

人类环境问题产生的一大原因便是不合理的利用资源，将工业废弃物或城市生活垃圾随意丢置造成严重的环境污染。环境科学研究证明，当人类对生产生活中产生的废弃物不能予以有效利用时，废弃物即会作用于环境并对人类的生存和生态系统带来危害[5]。从这个意义上讲，推动城市矿产法律制度构建显然具备了保障环境效益的价值。通过对城市矿产回收利用的相关规制和管理，保障自然资源可以最大限度地被循环、永续利用，提高资源利用效率，使环境免遭废弃物带来的破坏，从而实现环境效益。

（二）保障资源安全

资源安全是指一个国家或地区持续、稳定、充分并经济地获取自然资源，同时又使其发展赖以依存的自然资源基础和生态环境处于良好或不遭受破坏的状态[6]。由于中国面临较为严峻的资源安全形势，为解决资源紧张和短缺的问题，有必要在立法上明确体现对资源循环、永续利用的要求。构建城市矿产回收利用法律制度，有助于引导和规范全国范围内的城市矿产回收利用，推动传统工业模式的转变，促使经济增长由粗放向集约转变，由资源消耗向资源循环永续利用转变，从而有效保障中国的资源安全。

（三）促进生态文明

在资源面临紧张和短缺的情况下，加大对城市矿产的利用和产业的扶持是生态文明建设的客观要求。从实践层面考量，充分有效利用城市矿产不仅仅是对废弃物进行有效回收和再利用，而且是从产品的设计阶段即要求做到资源节约、无害化处理与清洁生产。因此，将城市矿产再生利用以法律的形式予以规制能有效将资源节约、绿色消费和环境友好的理念在全社会推广，实现生态文明的发展要求。

（四）实现经济效益

城市矿产产业具有较强的经济潜力：一方面，通过法律手段将城市矿产产业纳入规范管理的轨道，引导其向规模化、规范化方向发展，使之成为新的经济增长点，实现其经济价值；另一方面，通过相关法律规范和制度，将不符合规定的经营者清理出城市矿产回收利用行业，规范市场和行业秩序，保障城市矿产行业领域形成良好的经济秩序，为促进循环经济产业健康有序发展营造良好的宏观环境。

三、城市矿产再生利用之立法现状与域外借鉴

（一）城市矿产再生利用的立法现状

在2010年国家发改委、财政部正式下发《关于开展城市矿产示范基地建设的通知》以前，中国尚没有对城市矿产概念作出明确的界定，对于城市矿产回收利用的法规政策均以再生资源或循环经济的形式予以规定。较有代表性的包括2002年全国人大通过的《清洁生产促进法》，该法设定了为发展循环经济、促进企业之间在资源和废弃物综合利用等领域进行合作、实现资源的高效利用和循环使用、促进清洁生产等生产活动的一系列法律制度；2009年开始实施的《循环经济促进法》也着重强调提高资源利用效率，保护和改善环境，在生产、流通、消费过程中进行减量化、再利用、资源化的活动。“十一五”期间，国家进一步提出大力建设环境友好型、资源节约型社会目标，以城市矿产为主的再生资源法规政策得以快速发展。2006年，国家发改委《“十一五”资源综合利用指导意见》，强调了发展再生资源的重要性，将构建再生资源回收体系、建设和提高再生资源产业整体水平作为资源综合利用重点发展领域。2007年由商务部、发改委等6部委联合的，针对再生资源回收体系管理的《再生资源回收管理办法》对再生资源作出了最新界定。同时，青岛新天地工业园、天津子牙循环经济产业园区等部级静脉产业示范试点被创建起来，将再生资源产业扩大到了园区层面。2010年5月，国家发改委、财政部联合下发了《关于开展城市矿产示范基地建设的通知》（以下简称《通知》），明确提出开展“城市矿产”示范基地建设是缓解资源约束瓶颈的有效途径，是减轻环境污染的重要措施，是发展循环经济的重要内容。提出通过5年的努力在全国建成30个左右“城市矿产”示范基地的任务并在国家“十二五”规划中将这一目标增长为50个。这一《通知》的下发是继中国《废旧家电及电子产品回收管理条例》、《再生资源回收管理办法》和《循环经济促进法》等系列政策、法规之后在循环经济领域的又一重大举措，意味着国家和政府部门正式承认和接受“城市矿产”这一概念，并直接布局全国“城市矿产”的开发利用，是国家资源观念和战略的重大转变[7]。

尽管现行的规章制度中存有一些关于资源回收利用方面的规定，但是在城市矿产开发利用及促进整个产业发展的法律规制层面中国依然存在比较明显的不足与缺位。

首先，在法律位阶层面，现行规范绝大多数以各种“意见”、“通知”、“办法”等形式出现，没有任何一部由全国人大通过的法律来专门调整城市矿产回收利用及其产业发展，极度缺乏法律效力和规范，长此以往势必造成城市矿产回收利用制度缺失，形成产业发展瓶颈。

其次，缺乏对不同种类城市矿产的有效管理办法。在相当长一段时间内，中国比较注重对废旧金属的回收、利用和管理，但随着时代的发展，城市矿产种类逐渐增多，尤其是对电子产品的回收利用缺乏有效的管理手段，尽管部分地方性法规（如上海市）将电子废弃物纳入管理范围，但从全国看，近年来由于缺乏统筹管理手段导致的废旧电池、家用电器等电子产品被随意弃置或低级利用的现象不胜枚举，造成了严重的环境污染，也浪费了大量本可以被利用的蕴含于城市矿产中的宝贵资源。

综上所述，由于中国尚没有一部专门调整城市矿产回收利用和促进产业发展的基本法律，因此对整个城市矿产乃至再生资源行业的管理还存在较大的不足与缺位，在很大程度上制约了城市矿产的回收、开发与利用。

（二）城市矿产再生利用法律规制的域外借鉴

1.德国

在发展循环经济方面，德国走在世界前列，其做法是使废物经济管理贯穿于整个经济循环之中，实现一种面向未来、可持续的循环经济。德国在促进城市矿产发展实践道路上颁行的第一部法律是1972年的《废弃物处理法》，该法要求将传统的城市垃圾堆放改为焚烧或深埋，并从垃圾焚烧中获取电能和热能。经过实践，德国意识到简单的垃圾末端处理并不能从根本上解决问题，为此在1986年颁布了《限制废弃物处理法》，该法明确将废弃物管理的优先顺序确定为：避免产生―循环再利用―处置，将避免废弃物产生置于首位。1991年，德国出台《包装废弃物处理法》，该法以循环经济的理念要求尽量减少不必要的包装。减少包装材料的消耗量，对包装多次重复使用，以及再循环那些实在无法避免的包装。自该法实施以来，诸如塑料、纸板、玻璃、铝皮等主要包装材料的回收率接近85%，成效明显。1994年德国制定《循环经济与废弃物管理法》，这是世界上首次在国家法律中出现循环经济的概念，把再生资源利用提高到发展循环经济的高度，并建立配套的法律体系。其核心思想是所有资源必须尽力减少用量；同时要求不仅废包装要循环使用，而且所有废旧产品均要回收再利用。在这一法律框架下，根据各个行业的不同情况，又制定出了该行业发展循环经济的相关法规，如《废旧汽车处理规定》、《废旧电池处理规定》、《废木料处理办法》等，这些立法措施极大地推动了德国城市矿产的利用效率。

2.日本

日本作为工业体系完备而资源又极度匮乏的国家，其对城市矿产的利用及其产业法律保障体系的构建值得中国借鉴。1971年日本颁布《废物处理法》，将废旧物品分为一般废弃物和产业废弃物两大类，分别管理，回收利用；1991年，施行《再生资源利用促进法》，进一步明确减少废弃物产生、重复利用城市废弃产品及其零件和资源再生利用原则；2000年，日本集中出台一系列旨在推行循环经济的法律法规，包括《建立循环型社会基本法》、《废弃物处理法修正案》、《资源有效利用促进法修正案》、《建筑材料循环法》、《可循环食品资源循环法》、《绿色采购法》和《家电再生利用法》。自此，日本建立起以《建立循环型社会基本法》为基本法统领综合法和专业法的促进再生资源利用和循环经济发展的法律体系，基本建成企业、行政机关和消费者三位一体，遏制废弃物产生、推动资源再生和预防随意处置废弃物等多重目的的体制，做到充分利用城市矿产和发展循环经济有法可依，有章可循。

3.其他国家

美国在资源使用及消耗上曾经以高产出、高消耗著称，但自20世纪后期开始，也逐步意识到可持续发展的重要意义，相继制定《资源保护和回收法》、《污染预防法》，强调资源节约使用、扩大清洁能源使用比例及废弃物循环使用的重要性，各州也出台了有利于城市矿产回收利用的法律，加州推出《综合废弃物管理法令》，要求对50%的废物以再循环的方式处理；佛罗里达向本地销售的饮料瓶征收5美分的处理税，以开展资源再生和循环利用的相关研究[8]。

北欧国家长期以来亦相当重视对再生资源的利用，在瑞典，《废弃物回收处置法》作为促进再生资源利用的基本法律，有效促进了资源的重复使用与循环利用；在丹麦，其1991年修订的《环境保护法》对废弃物的处理与加强城市矿产的利用也有较为明确的规定。丹麦的卡伦堡工业园区被誉为工业生态学的经典范例，园区内的企业通过相互交换诸如“废水”、“废气”等废料，作为自己生产中的原料或辅料，获得显著的经济、社会和环境效益。

通过对欧美发达国家再生资源产业法律保障机制的考察，我们认为，从整个“城市矿产”开发的战略看，发达国家的“城市矿产”开发主要实现3个层面的目标：减少废弃物产生的源头、资源再生循环利用和降低对环境的影响。在管理体制上大部分采用政府负责管理和规划，并制定严格的法律法规进行规范，财政、税收政策予以引导、鼓励。

中国作为一个正处于经济高速增长，资源需求大而又相对紧缺的国家，同时面临着因消费增长而产生大量废弃物和传统生产领域因粗放型经营方式而产生的大量环境污染和资源浪费的问题，因此有必要尽快制定适合中国国情的旨在推动城市矿产回收利用及其产业发展的相关法律制度，以利于全社会了解城市矿产的意义及各级政府在推动城市矿产产业发展中的义务和职责。

四、构建城市矿产再生利用法律制度的相关建议

（一）城市矿产再生利用法律体系的完善

与当前形势下中国需要城市矿产产业迅速发展的迫切性相比，相关法律体系的建设处于严重滞后状态。笔者认为，在搭建城市矿产法律体系过程中，应着重考虑以下几方面的问题：其一，必须从贯彻新型资源战略的高度确定城市矿产产业的发展方向，从保障国家资源安全、推进生态文明建设的角度确立城市矿产产业的发展目标；其二，理顺各部门对城市矿产的管理职能，将城市矿产产业链条作为整体系统管理，改变过去职能分割、重叠的局面，提高管理效率；其三，治理与构建城市矿产再生利用体系，确立废弃物技术处理等级，并以技术等级为标准制定关于生产生活领域对废弃物处理的具体法律条款和政策细则；其四，对于可能涉及的相关社会经济关系则制定相应的单行法予以规范，各行业也应该根据本行业产品特点制定具体法律法规促进城市矿产的再生利用，研究制定《包装回收利用条例》、《废旧电子产品回收利用条例》、《废旧金属回收利用条例》、《建筑材料回收利用条例》等，同时进一步完善各类物料回收利用的相关技术指标和企业资格评审制度，逐步建立起城市矿产再生利用法律体系。

（二）城市矿产再生利用的法律制度构建

基于中国当前正积极推进的资源战略，有必要尽快制定旨在推动城市矿产回收利用的法律以促进循环经济模式的发展，构建一套适合中国国情、适应可持续发展要求的法律制度。

1.选用环保材料制度

随着人类认识程度的提高和技术的进步，人类开始探索合理利用资源、提高资源利用效率、实施生产和消费的无害化排放和零排放的新途径[9]。生产原材料的选用直接关系到废弃物产生的多少及产生废弃物后能否得到最大程度的降解，可否回收及回收后能否再利用的问题。根据“零排放”和源头控制的原则，应在立法中规定在生产活动中尽量选用环保材料，禁止使用对环境造成破坏性影响和废弃物不易处理的材料，做到尽量避免城市垃圾的产生。

2.建立城市矿产回收循环利用系统制度

中国现有的物资回收主要由物资部门和供销社系统组成，由于物资回收和废物处理分属不同部门管理，造成缺乏统筹管理、资源再生利用水平低下等诸多弊端，建议在立法中根据现实国情和市场经济运作特点，建立归口部门与管理分工协作，吸纳各种经济成分参与有序竞争，综合利用与无害处理相结合的集科研、产业、贸易一体化的现代城市矿产回收体系。

3.施行严格的市场准入制度

中国现有资源回收利用企业受经营范围、交易方式、资金投入等因素制约，存在企业规模小、制度规范不完善等缺陷，在一定程度上造成资源流失和二次污染问题。在立法中规定市场准入制度旨在对从事城市矿产利用的企业进行严格的资格审查，认证其实施的技术手段和生产条件及从业人员的技能鉴定，严格禁止不符合条件的企业和个人从事城市矿产开发经营事务。

4.生产者责任延伸制度

该制度的核心理念是要求生产者不仅对其生产过程中产生的环境问题承担责任，同时要对产品在整个生命周期内所可能产生的环境影响承担责任。建议在立法中规定生产商应承担产品废弃后的处理责任，同时规定生产者有建议消费者购买环保产品及正确处理产品废弃物的责任。

5.废弃物回收付费制度

该制度表现为普通居民在向有资格处理废旧物品的经营单位交付其自有报废物品时应向经营单位支付一定的处理费用，这一制度在发达国家得到普遍推行且被公众所接受，如日本在其《家用电器再利用法》中就规定消费者购买家电时就需支付该家电报废的相关处理费用[10]。但在中国，由于长期以来居民在处理废旧物品时，不仅不用付费，反而还可以“卖废品”的方式收取一定的费用，在此情形下推行此项制度需要经过对公众进行宣传教育、观念转变的过程。

6.法律责任

法律责任是法律所规定的违法行为所承受的制裁性后果。在城市矿产回收利用的相关法律制度中应该明确规定相关主体的法律责任，尤其需要改变目前所承担法律责任远小于破坏环境所获利益的现状。立法中所规定的法律责任承担应主要以经济制裁为主要手段，辅之以警告、教育等手段，以达到切实提高再生资源利用能力与效率的目的。

（三）城市矿产再生利用的相关政策保障

1.加大资金投入力度，推动城市矿产再生利用的技术进步

城市矿产开发利用的程度受生产力水平的制约，过去之所以有大量资源未被充分利用即被放弃，或是利用一次报废后即被丢弃，正是由于生产力水平相对低下而未能充分认识到资源可再生的价值或是认识到其价值但却难以开发利用的原因所在。因此，开发“城市矿产”要想真正成为中国资源战略的重要组成部分，有关部门需切实加大对各类城市矿产开发和利用的科研研发资金支持力度，重点组织开发有普遍推广意义的“零排放”技术、回收处理技术、绿色再制造技术，同时加强国际交流与合作，引进先进装备、技术和人才，在更高层次上推动以城市矿产利用为龙头的再生资源产业的发展。

2.加大经济、财政扶持力度，鼓励城市矿产产业发展

目前，中国已出台了一系列针对城市矿产开发企业发展的优惠政策，如废旧物资回收企业免征增值税、废旧轮胎翻新免征消费税等。对于已有的政策，要保证落到实处，让企业得到切实的利好。在此基础上，可以考虑给予其在财政、贷款和投资方面以更大的支持力度，为经营效益好，具有典型示范意义的优秀企业创造上市的条件，提供更广阔的融资平台，以便有效促进城市矿产产业又好又快地发展。

参考文献：

[1]jane jacobs. the death and life of great american cities [m].vintage books， 1961.

[2]南条道夫. 都市山开――包括的资源によるリサイクルシステムの位置付け （urban mine， new re-sources for the year 2，000 and beyond[j].东北大学选矿制研究所汇报，1988.43（2）：239-251.

[3]原田幸明，都市山を活用する送と技：携やパソコンを源化するには[j].nims now，2008（5）：2-12.

[4]朱坦，张墨.以“城市矿产”示范基地促资源“新生”[j].环境保护，2010（21）：36-38.

[5]汪劲.中国环境与自然资源立法若干问题研究[m].北京：北京大学出版社，1999：34.

[6]秦鹏.论资源安全及我国相关制度的重构[j].中国软科学，2005（7）：39-45.

[7]周永昌，章昌平.国内外“城市矿产”研究与实践综述[j].学术论坛，2012（4）：118-124.

[8]邱晨，陈利根.国外循环经济立法的主要特点及对我国的启示[j].资源与产业，2006（3）：94-98.